诉源治理的“解题样本”

　　——走进最高检第三十六批指导性案例

　　编者按

　　今年4月18日,最高人民检察院首次以行政检察类案监督为主题发布4件指导性案例。这批指导性案例突出类案监督对公正司法、依法行政的促进作用,秉持穿透式监督、能动监督、系统监督理念,以个案为切口,针对司法、执法活动中存在的同类错误或适用法律不一致等共性问题,或者针对行政执法、社会治理中存在的普遍性问题,与审判机关、行政机关形成共识,为检察机关更深更实融入社会治理提供了很好的借鉴与指导。

　　“这个法律文书明明才拿到两天我就去起诉了,为什么法院说我超过了十五天的起诉期限呢?”年过六旬的糜某拿着一个装有浙江省某市政府出具的《行政复议决定书》的快递包裹袋来到检察院申请监督,称诉讼期限应该从自己实际收到《行政复议决定书》的日期起算。

　　原来,糜某平时与老伴共用一部手机,手机平时只用来接听或拨打电话,不出远门也不怎么带在身上,他们不知道、也不会使用手机的其他功能,因此错过了法律文书的专递送达。快递员因打电话联系不到糜某,将邮件放在了小区快递代收点。糜某去了市政府后才得知法律文书已“被签收”,被提示去快递代收点查找。在“被签收”二十多天后才拿到法律文书的糜某向所在区法院提起诉讼,但因超过法定起诉期限,其诉讼请求、再审申请均被法院驳回。

　　法律文书是否可以像普通快递一样直接放到代收点?代收点是否有权代收法律文书专递?糜某的起诉期限究竟该从法律文书专递“被签收”之日起算,还是从他真正拿到专递的日期起算?法律文书专递送达领域是否还存在同类问题?带着这些疑问,检察机关启动调查核实机制,厘清脉络,破解法律文书有效送达认定标准不统一的问题,并向法院提出抗诉。法院启动再审,依法立案受理糜某的起诉。针对类似案件中认定送达标准不统一的问题,检察机关与法院磋商,督促法院采取措施明确邮寄送达的审查认定标准;开展专题调研,听取相关单位意见,并向寄递单位制发检察建议,有效提升了法律文书送达水平。

　　糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案,是今年4月18日最高人民检察院公开发布的第三十六批指导性案例之一。

　　据了解,这是最高检首次以行政检察类案监督为主题编制指导性案例,编制过程历时一年。最高检第七检察厅从全国各地检察院报送的100余件案例中精选出4件,聚焦行政检察力促解决社会治理难点、痛点与堵点,旨在引导全国各级检察机关行政检察部门“举一反三”,深化类案监督理念,提高监督质效。

　　强化诉源治理,发挥类案监督最大效能

　　维护稳定必须着眼长远、标本兼治。

　　“近年来,行政检察不断深入贯彻习近平法治思想,强化系统观念,立足职能夯实社会稳定的民心基础,以深化诉源治理促进社会内生稳定,对实践中反复出现的执法司法问题、社会治理的普遍性问题开展类案监督,已办理一大批类案监督的典型案件,积累了丰富经验。”据最高检第七检察厅相关负责人介绍,随着检察机关更深更实融入社会治理,行政检察需要进一步激活类案监督的效能,促进抓源治本,为国家治理体系和治理能力现代化贡献更大力量。

　　“此次发布的4件指导性案例涉及行政裁判结果监督、行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督等案件类型,兼顾程序法与实体法。”全程参与最高检第三十六批指导性案例编制工作的最高检第七检察厅检察官张立新告诉记者,在全国各地检察机关报送的备选案例中,这4件案例的办理过程虽然算不上最复杂、最困难,但是在以个案办理推动类案监督,注重抓源头、提前防范,解决某一类社会治理问题方面,却提供了诉源治理的“解题样本”。

　　从糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案中不难发现,文书送达是公检法司、行政机关在办理案件中必定会遇到的一个环节,看似简单,实际情形却要复杂得多。法律文书的送达时间涉及到相关法律程序中法定期限的起算点,虽是时间认定上的一个小问题,但是直接影响到当事人诉讼权利的实现,其导致的后果可能是案件程序不合法,进而影响案件的裁判结果。

　　“法律文书在送达过程中经常会有很多意想不到但又不可避免的情况发生,让送达的‘有效性’打折扣。糜某的案子启发我们,需要各相关部门从‘诉源’处反思改进。”该案承办检察官回忆说,在检察机关的督促下,法院专门出台了《关于落实立案登记制度和规范送达程序的八项措施》,对文书送达程序予以规范;邮政公司收到检察建议后,也在全市开展专项整改,对115个网点1399名投递人员开展法律文书送达业务培训,并成立政务邮件特投队伍,落实奖惩制度,完善流程监管,整体、有效地提升了法律文书的送达水平。

　　“一个将措施细化、明确的文件,一次深入基层、兼听各方的调研,一场有针对性的培训,都在源头上防止了很多个‘糜某’的产生,将一些可能发生的纷争和矛盾消解在萌芽状态。这正是法律监督致力于促进社会治理法治化、现代化的题中之义。”浙江省检察院第七检察部负责人林群晗说,以此类推,检察机关可以从办理个案为切入点,以“诉源”思维分析案件背后的深层次原因,发现有关单位工作制度、管理方法、工作程序等方面的不完善之处,特定行业存在的监管漏洞或者监管不规范问题,督促相关责任主体改进、规范管理,从源头上减少内生、次生案件发生。

　　凝聚法律共识,推动统一执法司法标准

　　检察机关在凝聚执法司法合力方面发挥了法律监督的有效作用,近年来,参与基层治理越来越深入。

　　“安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案”的见证者、安徽省某县自然资源和规划局相关负责人深刻感受到了检察机关的法律监督实效。在此案办理中,县检察院多次与相关部门沟通,案件受到县委、县政府的高度重视,有效解决了案件移送问题,让案件推进“柳暗花明”,取得突破性进展,既保障了国家法律的正确实施,又促进了行政机关更好履职,取得了多方共赢的良好效果。

　　据该负责人介绍,该案是某县检察院在开展行政非诉执行监督专项活动中发现的一类案件线索。经调查核实行政机关申请强制执行符合法律规定,某县检察院建议县法院依法受理并审查行政机关的执行申请。但县法院并不认同,未采纳该检察建议。案子又回到了原点。

　　“究其缘由,很大程度上在于双方对同一法律适用问题的认识不一致。”安徽省检察院第六检察部主任杨会友介绍,在这种情形下,某县检察院提请市检察院跟进监督,最终促使县法院依法受理并作出准予强制执行的裁定,有力打击了土地违法行为。

　　“在准确判断的前提下,跟进监督是检察机关依法再次监督的监督方式,有效提升了行政检察的监督刚性与监督实效。”杨会友补充说,为了防患未然,避免再次出现同样的问题,检察机关主动向前一步,力促相关单位针对影响法律适用的难点问题达成共识,并形成了长效工作机制。

　　“行政检察承担着‘一手托两家’的特殊职责,既监督法院公正司法,又监督行政机关依法行政,其内在规律决定了行政检察不应消极司法,更应能动履职,要善于从具体案件中见微知著,既强调抓末端、治已病,更重视抓前端、治未病。”中共福建省委党校行政学院二级巡视员、法学教授,福建省法学会行政法学研究会主任顾越利对福建检察机关办理的“卢某诉福建省厦门市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案”印象深刻。

　　该案涉及的是比较典型的行政执法与司法裁判存在适用法律不一致问题——对于醉酒驾驶机动车被依法追究刑事责任的这一情形,行政机关认为依法应当吊销行为人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证,法院则认为,行为人持有的与涉案交通事故无关的其他驾驶证不应被吊销。检察机关审查发现,在2019年福建省公安机关作出吊销驾驶证行政处罚案件中,有32件被法院裁判撤销行政处罚决定。

　　福建省检察院在调查核实、研究相关法律的基础上依法提出抗诉,并主动加强与省法院、省公安厅的沟通协调,围绕吊销机动车驾驶证问题进行座谈研讨,就吊销机动车驾驶证行政诉讼案件裁判尺度和执法标准问题达成共识,推动统一执法司法标准,正确执行法律。截至目前,该省未再出现涉吊销驾驶证行政案件执法司法标准不统一的问题。

　　顾越利说,检察机关跳出就案办案的惯性思维,从个案办理的一个孤岛出发,对全省同类案件开展类案法律监督工作,解决了多年来行政执法机关与司法机关对同一法律规定理解与适用不同的问题,推动了执法司法标准的统一。监督效果立竿见影,不仅为法律统一正确实施提供了有效保证,更为在执法司法实践中实现法律的公平性、维护执法公信力和司法权威性提供了切实有效的保障,这是一个检察机关切实维护公平正义、主动担当社会治理重任的成功范例。

　　以人民为中心,更精细化保障救济权利

　　最高检党组反复强调,检察办案要情同此心、将心比心,换位思考,从当事人和人民群众的感受出发想问题、抓办案,做到政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

　　这些年,“努力让人民群众切实感受到公平正义就在身边”的办案追求已经深深烙在了每一位检察人员的心里,并体现在他们的行动中。

　　在这批指导性案例中,“湖南省某市检察院对市法院行政诉讼执行活动检察监督案”的案件线索是一位“90后”检察官助理发现的:李某向法院申请强制执行某县公安局返还强制扣押财产。法院立案受理并采取了执行措施,后作出终结执行裁定书。但该裁定书没有依法写明当事人自收到裁定书之日起六十日内可以对终结执行行为提出异议的救济权利和期限。

　　“救济权利与当事人合法权益的实现密切相关。该案法律文书中未写明相关信息,存在引发申请执行时效争议及新的行政争议的风险。”这位检察官助理的发现在其所在的办案组内引起共鸣。随后,该市检察院对该市法院2017年至2020年的行政诉讼执行案件开展专项监督,共发现20件行政诉讼执行案件存在立案、结案程序不规范等违法情形。该市检察院依法启动类案监督程序,并向法院制发改进相关行政诉讼执行工作的检察建议书。

　　“司法是通往社会公平正义的最后一公里,法律文书的质量直接关系到司法的公信力。今后我们将严格落实相关责任,不断提高文书质量,用更精细化的服务来最大程度地保障人民群众的救济权利。”谈起该案,该市中级法院相关办案人员依旧印象深刻:长达7页的检察建议书有理有据有情,条目清晰,建议精准。这正是检察机关、审判机关凝聚合力、相互促进,共同以更高质量履职服务人民群众更高法治需求的具体表现。

　　“该案的成功办理得益于检察人员将依法能动履职切实内化于心、外化于行,具有一定的先进性、指导性。”湖南省检察院第七检察部主任陈秋华分析说,该案发生在2020年,案件办理中的很多检察监督理念、形式都能够在后来发布的《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院行政检察类案监督工作指引(试行)》中找到具体的规定。

　　据介绍,该市检察院还同步在民事检察领域开展了专项监督,取得良好效果。

　　“类案监督着重引导检察办案人员‘以小见大’,结合党中央关注、人民群众反映强烈的突出问题和薄弱环节,从个案中发现同类线索、共性问题,分析社会治理中已存在或潜在的问题、隐患等,并从根源上提出解决方案与建议,维护人民群众权益、司法秩序和社会秩序,增强司法公信。”张立新补充说,这批指导性案例很好地诠释了个案与类案的关系。需要注意的是,类案监督不代表可以“忽略个案”。对于共性、普遍性的问题,类案监督成果的运用无疑会使监督效率更高、效果更佳,但也要针对个案充分考虑其个性、特殊性,在监督共性问题时灵活地对个案具体问题具体分析,从而达到更优法律监督质效。

　　“类案监督是检察机关以习近平法治思想为指引,站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度‘从政治上看’、主动融入社会治理的一种高质效监督方式。当前,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有着内涵更丰富、水平更高的需求,行政检察还需更深入贯彻新发展理念,更主动融入新发展格局,依法以更能动履职进一步激发类案监督的社会治理效能,力求精准施治、靶向整治,将服务大局、为民司法落实得更实更细。”最高检第七检察厅相关负责人表示,下一步,行政检察将以习近平法治思想为指引,继续深化类案监督工作,认真贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,以检察工作“质量建设年”为契机,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉推动“诉源治理”,探索大数据赋能、新技术应用等,加强智慧借力,拓展行政检察监督视角,将检察监督从个别、偶发、被动监督,转变为全面、系统、主动监督,用高质量发展实绩为全面建成社会主义现代化国家作出新的检察贡献。