五位外国专家谈“世界级城市群”的进化之路

　　成为世界级城市群至少具备四大条件，中国需增强对海外人才的吸引力

　　世界级城市群建设，已经成为国家战略的重要一环。

　　以京津冀城市群为例，早在2015年6月，中共中央、国务院印发的《京津冀协同发展规划纲要》就提出，优化提升首都功能，发挥一核作用，打造世界级城市群。

　　2017年9月，中共中央、国务院关于对《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的批复中再次明确，发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群。

　　锚定二〇三五年远景目标，京津冀世界级城市群的建设也已经分别列入三地的“十四五”规划建议，“国际一流”“高质量发展”等词汇成为三地实现目标所配套的关键词。

　　那么，打造世界级城市群对我国经济发展有哪些重要意义，海外其他世界级城市群的发展有哪些特点，我们又能从中获得哪些经验和教训？

　　就此，新京智库采访了五位外国专家，围绕发达国家城市群建设和中国世界级城市群发展前景展开讨论。

　　1 中国世界级城市群发展的三大重镇

　　与城市群相关的研究和讨论已有一百多年历史。二战以后，随着世界经济的复苏和城镇化浪潮，学者和政策制定者对于大都市圈、城市群等相关城市空间演变的内容越发关注。例如，上世纪五十年代法国地理学家让·戈特曼以“巨大城市带”(Megalpolis)来描述和分析美国东北海岸城市分布密集区域。本世纪初，2006年彼得·霍尔在《多中心大都市：来自欧洲巨型城市区域的经验》一书中提出巨型城市区域(mega-city region)的概念，即以全球性城市为中心，由数量可多达30-40个城市以及周边的小城镇所形成的结构复杂的庞大网络状城市复合体。

　　我国对于城市群的研究始于上世纪八十年代。改革开放以后，我国社会经济进入快速增长时期，社会生产力的高速发展，人口集聚与工业集中及其城镇化浪潮加快了我国城市化的速度，我国城市群发育的条件逐渐成熟。

　　我国城市规划与城市群研究专家姚士谋等把城市群的概念定义为，在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

　　关于世界级城市群，学界并没有明确的概念，一般来说，大家认为它是对城市群经济超大体量的一种描述，是指一个城市群的人口、面积、经济总量等指标达到了世界级规模。根据标准排名城市研究院院长谢良兵的评估，一个世界级城市群的经济总量至少要达到两万亿美元。

　　2006年，“十一五”规划首次提出我国的城市发展“要将城市群作为推进城镇化的主体形态”；十年之后，“十三五”规划明确提出“建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群”；2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布，提出“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范”。至此，京津冀、长三角、粤港澳大湾区成为中国世界级城市群发展的三大重镇。

　　2020年，京津冀地区GDP达到8.6万亿元，人口1.1亿人；长三角地区GDP为24.47亿元，常住人口总量达2.35亿人；粤港澳大湾区GDP达1.67亿美元，约合10.64万亿元，总人口已经超过8600万人。这三大城市群聚集了当年全国31%的人口，产出了全国GDP的43%。

　　由于各个城市群的发展动力机制、人口布局、区域一体化水平、自然地理条件等因素各自不同，有关部门对建设这些地区的规划布局也有所差异。综合相关政策文献和中国社会科学院发表的《专题：“十四五”规划的区域战略与空间治理》系列研究，京津冀城市群建设的重点是增强北京首都核心功能，大力促进京津与河北的一体化格局，通过错位竞争和差异发展，引导人口和就业优化集聚；长三角城市群将重点完善城市群规模结构与功能布局，着力解决城市“大、全、散”，产业同构化突出的问题，促进城市群功能分工体系重构；粤港澳大湾区则致力于成为一个融合现代金融、科技创新以及先进制造的综合湾区。

　　总体而言，着力打造世界级城市群，有利于引领中国城镇化主体形态向更高级、更健康的状态演化；有利于破除隐形壁垒、打破行政分割，实现优势互补、一体化发展，为全国区域协调发展体制机制创新提供经验；有利于引领经济发展新常态，为全国转型发展和全方位对外开放作出更大贡献。进而言之，对于统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现“新两步走”的战略目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

　　如何更好地建设中国的“世界级城市群”，当前世界公认的其他世界级城市群的发展路径与模式，无疑值得我们探讨、借鉴，探究其发展的原因和驱动因素、分析其发展过程中遇到的风险和挑战，以便更好地结合自身情况合理规划布局、打造出高质量的世界级城市群。

　　根据《瞭望东方周刊》等媒体报道，目前全球公认的五大世界级城市群分别是美国东部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、欧洲西北部城市群、英国中南部城市群和日本太平洋沿岸城市群。

　　2 多种积极因素共同形成世界级城市群发展动力

　　一个城市群从区域性经济体发展到世界级规模，其推动因素必然十分复杂，很难给出普适性的答案。不过，学界对于成为世界级城市群的必要条件存在共识：资本积累、交通基础设施、人力资源(尤其是受教育人群)、信息传播网络等。

　　美国北卡罗来纳大学夏洛特分校的公共政策特聘教授让-克劳德·希尔认为，虽然很难确定单一的驱动力，但是所有成功的特大城市地区的发展路径，都始于该地区逐渐在本国经济中占据主导地位这一现象。而城市群发展的必要条件中，最根本的是要有强大的社会资本，以及社会资本组织起来的知识信息和物质(贸易)流通的网络。

　　此外，目前世界上最发达的巨型城市区域都有一个共同特征：在政府为资本发展划定界限的基础上，对私营企业和自由市场原则给予充分支持。让-克劳德·希尔强调，“这种模式能够激发经济、社会和技术领域的主动性，促进产业自下而上发展和变革，最终实现生产力的大幅提升。”

　　大型城市群的兴起过程，除了优越的地理位置、本地区的工业基础这些“外部性”因素的推动以外，美国亚利桑那大学地理与发展学院荣誉教授戈登·穆里根强调，这些经济体同时还通过各种方式，有意识地将经济增长的机遇“锁定”在本区域内。这些方式在过去以改善和升级基础设施为主，1990年之后，随着以知识和信息传播为主要特点的新经济时代(New Economy)到来，这些区域中很大一部分也通过发展土地、商业专利经济的方式而占据更有利的经济地位，此外，不断涌入的海外移民也起到了重要的推动作用。

　　英国伦敦政治经济学院经济地理学教授安德烈斯·罗德里格斯-波塞则将世界级城市群发展的原因总结为一种能够吸引人才、激发创新和竞争力的强大能力。全球城市区域被视为机遇之地，因为它们提供了庞大而充满活力的劳动力市场，并促进了经济参与者之间信息的产生、流动和交流。他表示，“这些因素共同创造了一个积极的、自我强化的上升螺旋(动力)”，从而促进区域不断发展。

　　形成这种“上升螺旋”的过程中，有两类主体起到非常重要的作用。第一类是企业，大型企业和中小型企业对于区域经济的发展各有贡献，一般认为越是大型企业越能够为当地带来财政收益，带动地区就业，显著拉升区域GDP，对于吸引人才和促进创新的作用也更为显著。

　　然而，在很多发达地区城市群的兴起和发展过程中，中小型企业起到的作用也不容小觑，甚至更加重要。阿姆斯特丹大学人文地理、规划和国际发展研究系的城市地理学副教授马可·邦杰表示，在德国等欧洲城市经济体中，中小型企业对社会财富和经济发展的重要性要高于大型跨国公司。因为相比大公司，它们创造了更多的就业机会，并且具有更强大的本地根基网络。

　　第二类主体则是高校。高校对于城市群发展的意义主要体现在三个方面：首先，高校为其所在地区的GDP做出了重大贡献；其次，高校培养出大批建设区域经济的人才；第三，学术界可以为城市地区面临的许多问题提供建议和解决方案，高校可以参与创新产业园的工作、也可以有针对性地探讨住房、交通、环境、健康等问题，回馈其所在的区域。此外，让-克劳德·希尔还补充道，高校培养的人才库，往往是城市群的创业阶层和创新研发的中坚力量。

　　这些发达城市群的发展过程也与本国的历史紧密相关。西欧地区德国、法国、荷兰和英国等地城市群的发展，与早期的工业化、殖民贸易、首都地位，以及后工业化时代基础设施的发展和更新、国际移民和城市扩张有关。以英国为例，根据伦敦大学学院建筑环境学院高级空间分析中心城市和区域研究教授马克·都铎-琼斯的观点，英伦城市群(英国中南部城市群)的形成，是随着时间的推移重叠和多个决策的结果。因为几个世纪以来这个区域一直是英国政治决策、历史因素、经济优先次序和基础设施特权的中心。这意味着在这片区域铁路、公路、机场、港口等基础设施不断地投入和更新，长此以往，英国中南部区域经济发达程度显著超越了英国北部地区的城市。

　　就西北欧国家的城市群发展情况而言，该地区城市群发展整体水平规模较为统一，形成了一般认为的“欧洲西北部城市群”。不过，马可·邦杰表示，严格来说，西北欧不同国家的城市群并不能被视为属于同一个世界级城市群，因为它们彼此之间并不存在更高一级的综合规划。尽管过去的几十年里欧盟曾试图推进统一的空间规划政策，但到目前为止并不成功。

　　尽管如此，马可·邦杰同时也强调，德国、法国等西北欧国家内部的一些城市群普遍呈现的优势互补、高水平合作的整体格局，是这些城市群重要的优势，他认为，这种城市群内部各个主体间的区域协同关系“可以成为中国城市群发展的良好范例”。

　　3 当前世界级城市群面临三大挑战

　　世界级城市群的崛起，往往意味着区域生产力快速发展、区域经济结构多元化、区域生产总值大幅提高、其区域经济能够在全国乃至世界经济中占据有利地位，也意味着这个区域将聚集丰富多样的艺术、文化、科技、自然等元素的创新，让这个国家的人民能够享受发展带来的更多福祉。然而，即使是发达经济体，其城市群建设和发展仍面临诸多挑战。这种挑战主要表现在城市群发展过度、城市群收缩和不可控因素等三个方面。

　　就发展过度的情况而言，以英国中南部城市群中的伦敦大都市圈为例，随着伦敦经济影响力的扩大，尤其是其在金融和税收方面优势的增加带来了一系列社会问题。伦敦作为城市群的中心，它的良好运转所依赖的地理区域已经远远超出其行政范围。住房成本、各类城市服务等生活成本大幅上升。如今从其他城镇到伦敦的通勤距离可能已超过100公里。伦敦家庭的供水也是从其他地区输送的。这种长距离通勤将产生多米诺骨牌效应：不但给城市交通网络带来很大压力，也推高了这些地区的房地产价格，最终压力传导到其周边，以及城市群范围其他二三线城市，造成大范围的拥堵。

　　为了应对这些问题，英国政府已经制定了相关政策，试图加强对其他城市的投资并限制对伦敦的投资。“但现实是这做起来比说起来难得多”，马克·都铎-琼斯教授补充道，“(这种趋势)短期内很难发生改变。”

　　这种现象在世界级城市群的发展中并不鲜见，安德烈斯·罗德里格斯-波塞认为，过度发展的情况到一定程度时就会产生某种“群岛经济”，即头部地区逐渐与该国区域经济脱节，与其他全球大都市圈的联系比与其自身国民经济的联系更紧密。而当发达区域的“国际性”与其“本地性”产生冲突时，甚至有可能引发国家内部的紧张局势。让-克劳德·希尔和安德烈斯·罗德里格斯-波塞都表示，英国脱欧就是这种负面效应累积到一定程度所引发的后果。

　　不过，这种因为过度发展而造成“规模不经济效应”的现象并非完全无解。根据让-克劳德·希尔教授对于美国城市群的研究，尽管城市规模越大，其对交通拥堵等方面负面性影响通常也更严重，但是由于大型城市群的人口密度往往很高并且很聚集，这反过来又摊低了该区域平均温室气体排放水平以及人均土地消耗。也就是说，通过科学规划、合理布局，有关部门可以努力最小化发展过程中的负外部性，最大化城市群的集聚经济效益。

　　除了过度发展可能会产生负面影响以外，在德国、法国等西北欧国家的部分城市群已经出现了发展收缩现象，也可能对整个区域的经济发展造成阻碍。根据马可·邦杰对于欧洲城市群收缩的研究，由于结构性经济问题，许多以钢铁、机械、汽车、纺织或采矿等行业为支柱产业的城市逐渐失去人口流入，再加上欧洲地区老龄化趋势的加重，未来欧洲很可能会出现更多的收缩城市和地区。

　　此外，由于新冠疫情全球大流行、乌克兰地区的武装冲突这些不可控因素的冲击，全球的大型城市群恐不得不让自己更加“自给自足”，为其庞大的市场持续投入维持其运转。在这种情况下，空气、水、住房供应、能源成本和供应链可能会成为城市群建设中政府需要首要考虑的问题。戈登·穆里根表示，近几年区域经济研究的重点普遍向区域经济的脆弱性、复原力和增加各种类型住房的供应等方向转移。

　　4 中国世界级城市群发展能够达到发达国家水平

　　前文提到，关于世界级城市群这一概念，并不存在统一的标准，它一般指一个城市群的人口、面积、经济总量等指标达到世界级规模。

　　据此，安德烈斯·罗德里格斯-波塞主张，目前世界级城市群并不局限于发达经济体，许多新兴国家中的城市群也可以被称为属于世界级水平。例如，从人口规模来看，根据城市人口网站(citypopulation.de)的统计，世界上人口最多的世界级城市群是以广州为核心的珠江三角洲城市群，总人口超过6500万。从其承担的功能来看，珠三角地区不仅是世界工场，也是中国重要的创新中心。“它本身已经是一个世界级城市群。”安德烈斯·罗德里格斯-波塞强调。

　　据安德烈斯·罗德里格斯-波塞对中国几大城市群的观察，与美国、英国、欧洲等发达地区的世界级城市群相比，中国的世界级城市群与之的差距主要体现在对海外人才的吸引力上。例如，作为英国中南部城市群核心的伦敦都市圈，近一半的劳动力来自全球各地；而在中国的城市群，海外人才占人口的比例并不高。对中国而言，“这就意味着人才的流失。”此外，如今疫情全球大流行等不可抗力因素也可能会对中国的世界级城市群在全区范围内吸纳人才造成一些阻力。

　　就中国的大型城市群发展的现状而言，根据有的学者提出的GDP两万亿美元标准来衡量，目前我国只有长三角城市群达到了这一世界级城市群标准。粤港澳大湾区的数据也较为接近，其GDP达到了1.67万亿美元，京津冀城市群的GDP则需要增长近一倍才能达到该标准。

　　不过，戈登·穆里根认为，中国在制定和执行世界级城市群发展相关政策过程中，拥有明显的制度优势，“只要做出正确决策，这一模式已被证明是有效的”。这种自上而下的决策优势也能让中国更好地沟通和协调区域内部不同主体的优先发展事项和利益关系。

　　就中国世界级城市群建设的前景而言，这些城市群未来能否达到与美国、欧洲和日本的城市群的同等水平，马可·邦杰教授对此持乐观态度，“这或许还需要一些时间，但我认为它最终会发生。”

　　新京报记者 孔雪