把人的城镇化放在最重要位置

　　对话中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯

　　本报记者 郝思斯

　　近日，国务院批复同意《“十四五”新型城镇化实施方案》。这是继2014年我国出台首个新型城镇化规划《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》后的新一轮新型城镇化顶层设计。

　　党的十八大以来，我国深入推进以人为核心的新型城镇化战略，坚定不移走中国特色新型城镇化道路，人民群众的幸福感、获得感、安全感不断增强。“十四五”时期新型城镇化的重点是什么？本期就此推出访谈——

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　　以人为核心的中国特色新型城镇化， 是对改革开放以来城镇化实践探索的经验总结， 也是一个重大的理论创新， 丰富和发展了世界城镇化理论

　　记者：什么是城镇化？改革开放以来，我们党根据中国的发展阶段和特殊国情，逐步探索走出了一条中国特色新型城镇化道路。如何理解其内涵？

　　魏后凯：城镇化是现代化的重要标志，是指人口向城镇集聚、城镇规模扩大以及由此引起一系列经济社会变化的过程。正是人口向城镇的集聚， 产生了城镇规模的扩大以及经济结构、社会结构和空间结构的变迁。因此， 城镇化的本质是人的城镇化， 物的城镇化是由人的城镇化引起的， 需要为人的城镇化服务。

　　理解中国特色新型城镇化道路，有两个关键词：“中国特色”和“新型”。中国特色的城镇化道路和新型城镇化道路，这两个概念并不完全等同：一些发达国家在城镇化过程中的做法，也是新型，但并不适合中国；中国在早期城镇化进程中的一些做法，具有中国特色，但不能体现新型。2012年12月中央经济工作会议提出“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，2013年党的十八届三中全会把中国特色城镇化与新型城镇化有机结合起来，明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。随后《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》正式出台，“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”成为共识。以人为核心的中国特色新型城镇化，是对改革开放以来中国城镇化实践探索的经验总结，也是一个重大的理论创新，丰富和发展了世界城镇化理论。

　　以人为核心是新型城镇化的本质特征，也是新型城镇化与旧型城镇化的根本区别所在。这既是中国特色社会主义的本质要求， 也是全面建成社会主义现代化强国的迫切需要。推进以人为核心的新型城镇化，核心是要解决好人的问题，把增进人民福祉、让亿万农民共享发展成果作为城镇化工作的根本出发点和落脚点，把城乡居民是否满意、人民福祉是否改善、发展成果是否共享作为衡量城镇化质量的基本标准。这并非单纯推进农业转移人口向城镇集聚，更重要的是强调让进入城镇的新移民拥有充分的就业机会，能够享受平等的权益、更好的服务和更高的福祉，并逐步和谐地融入城镇社会。

　　记者：中国是一个拥有14亿多人口的发展中国家，要实现城镇化，这在人类历史上没有先例。回望党的十八大以来我国城镇化的道路，主要有哪些成就和经验？

　　魏后凯：党的十八大以来，党和国家围绕推进新型城镇化出台了一系列规划和政策，完善了城镇化的顶层设计。包括不断加大户籍制度改革力度，建立了城乡统一的户口登记制度和居住证制度；先后批复同意了长江中游、京津冀、成渝、长三角和粤港澳大湾区等跨省区城市群及一批省内城市群规划，推动城市群发展；出台了建立健全城乡融合发展体制机制的相关意见，协同推进新型城镇化与乡村振兴战略。经过不懈努力，中国城镇化建设取得了显著的成效。特别是，“3个1亿人”(促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化)目标已基本实现；“19+2”的城市群格局基本形成并稳步发展，成为国家城镇化战略核心区；国家中心城市布局进一步完善，城市功能不断提升，宜居性也得到了明显改善；围绕农村产权制度、城镇化投融资机制、城乡融合发展体制机制等方面深化改革，形成了一系列可推广和借鉴的经验，为推进高质量城镇化奠定了良好基础。

　　总结党的十八大以来的新型城镇化进程，我认为有三个亮点或经验值得关注——

　　一是中国较好地实现了大规模的快速城镇化。从1978年到2021年，我们实现了7.4亿人的城镇化，其中党的十八大以来到2021年底的9年间实现了1.93亿人的城镇化，远超其他国家。如此大规模的快速城镇化，有力地促进了经济增长，改变了经济结构、社会结构和空间结构，在助力农村减贫上起到重要作用。

　　二是城镇化布局和形态不断优化。近年来，以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局持续优化，城市群在引领城镇化和经济发展上发挥着主导和核心作用。进一步完善了国家中心城市布局，稳步推进特色小城镇建设，城市宜居性显著提升。同时，城镇化的区域差距也在逐步缩小，尤其是中西部与东部地区间的城镇化率差距显著缩小，反映我国城镇化的空间格局更加协调、优化。

　　三是中国在大规模快速城镇化过程中，并没有像很多发展中国家那样出现大规模城市贫民窟。这是中国城镇化的一个世界性经验，我认为主要有三方面原因：一是中国的城镇化伴随着快速推进的工业化进程，城市产业能够为新进城的农业转移人口提供大量就业岗位；二是中国从中央到地方都高度重视城市的规划建设，做了大量工作；三是中国的农业转移人口具有两栖性，进城之后在农村还是能有块地、有栋房，各种权利还能得以保留，万一在城里生活不下去，也可以退回到农村去。

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　　全面提高城镇化质量，加快城镇化战略转型，走高质量的新型城镇化之路，是中国城镇化的基本方向

　　记者：数据显示，2021年中国常住人口城镇化率已达到64.72%。“十四五”时期，我国继续推进新型城镇化工作有哪些重点，将体现怎样的趋势？

　　魏后凯：通过我们对城镇化趋势的预测，在“十四五”乃至今后较长一段时期内，中国仍将处于城镇化快速推进时期，但推进速度将会逐步放慢。未来城镇化将朝三个方向进行转变：

　　一是从高速城镇化转向高质量城镇化。全面提高城镇化质量，加快城镇化战略转型，走高质量的新型城镇化之路，这是中国城镇化的基本方向。高质量的城镇化主要体现在以下几个方面： 一是增强城镇化的可持续性， 尽可能将城镇化的资源和环境代价降到最低；二是全面提升城市品质， 实现各城镇、城市群和都市圈的高质量发展；三是以城市群和都市圈为主体形态，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动形成科学合理的城镇化格局；四是促进城乡要素双向自由流动和平等交换，构建多层次、多领域、多类型的城乡发展共同体，推动形成以城带乡、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系；五是加快农业转移人口市民化，推动实现市民化与城镇化同步，即农业转移人口在迁入城镇的同时就能够全面同等享受市民待遇。走高质量的新型城镇化之路，必须把人的城镇化放在最重要最核心的位置。

　　二是从注重异地城镇化到重视就地就近城镇化。过去中国更多地强调异地城镇化。珠江三角洲、长江三角洲等沿海地区拥有大量的就业岗位和产业支撑，但劳动力不足。中西部地区有大量的人口和劳动力，但缺乏产业支撑，就业岗位不足。因此，每年都有数以万计的农民工由中西部到珠三角、长三角等地去打工，导致产业分布、就业岗位与人口分布不匹配。从大中小城市和小城镇角度来看也类似，中小城市和小城镇产业支撑不足，就业岗位缺乏，而大城市、超大城市承载过多功能，就业岗位比较充裕。通过中央的政策，这些年来随着中西部地区工业化的推进，产业发展速度加快，这一问题正在逐步得到缓解。

　　三是从注重地级以上城市发展到以县城为重要载体。近年来，虽然中心城市的功能得到很好的发挥，但很多中心城市把资源、人才、土地指标等向中心城市的中心区聚集，影响了县域经济的发展。近期，中办、国办印发文件，强调以县城为重要载体的城镇化建设。当然，以县城为重要载体的城镇化，并非否定过去都市圈、城市群的城镇化战略，而是通过补齐县城短板，为吸引和承载更多农业转移人口以及返乡创业人士创造条件，让他们在县城就能过上高品质生活。

　　记者：当前，在一些超大特大城市已经出现了“城市病”。您认为对于这些大城市，接下来城镇化的重点是什么？如何缓解“城市病”？

　　魏后凯：现在确实有相当一部分超大特大城市出现了“城市病”，发展超过了所在区域资源环境的承载能力。解决的方式，是要推动超大特大城市转变发展方式，合理控制人口密度，疏解非核心功能，完善郊区新城功能，促进多中心、多层级、组团式发展。

　　首先，要限定城市的增长边界。城市不能无限制蔓延扩张，要根据资源环境的承载能力确定发展规模。有些城市越来越大，就是因为承载的功能太多，那么一些不必要的功能就要疏散。要根据资源环境承载能力，找准城市功能定位，明确哪些功能该集中在中心城市，哪些该扩散，通过工业的扩散引导产业的转移，依靠产业的转移来引导人口的疏散，使大城市的发展规模和资源环境的承载能力相适应，同时又能够充分发挥大城市的功能。

　　其次，未来超大特大城市应该走向现代化都市圈。要推进中心区功能和产业扩散并大力发展现代城郊经济，将部分产业、人口疏解至周边中小城市或郊区、小城镇，通过都市圈内公共服务均等化、区域一体化来优化空间结构，促进都市圈内协调发展，改变“大树底下不长草”的格局。

　　再次，超大特大城市可探索构建新型的产业链分工格局。例如，发展产业可以“控制两头，甩掉中间”——一头是公司的总部、研发，另一头是品牌运作和市场营销，中间加工制造的环节可向周边扩散。通过这种哑铃型结构，既能有效控制产业链，又能给周边地区提供更多的发展机会，有助于形成更为合理的产业链分工格局。

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　　在新型城镇化驱动下，城乡互补互促、互利互融关系将得到进一步强化

　　记者：对于推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，新型城镇化将起到怎样的作用？

　　魏后凯：新型城镇化是推动形成新发展格局的重要支撑。从国内循环看，要形成一个强大的国内市场，城镇化是重要动力。依托都市圈和城市群，建立以此为枢纽的经济循环系统，促进生产要素流动、集聚和扩散，提高空间配置效率，将成为重要动力源。同时，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快农业转移人口市民化，将释放巨大消费潜力。通过城镇化格局的优化来打通城乡、区域间的循环，有助于构建一个强大的国内市场。从国际市场看，要发挥城市群、都市圈参与国际循环的战略枢纽作用。鼓励这些地区参与国际分工，有助于我们在国际市场提高竞争力。

　　记者：随着城镇化的不断推进，村庄空心化、农村人口老龄化问题日益凸显，应如何应对？乡村振兴如何有效衔接城镇化？

　　魏后凯：城镇化是大势所趋，对乡村发展会起到很多方面的带动作用。但是从目前来看，城镇化也带来了农村人口老龄化、村庄空心化、村庄减小和消亡等情况。需要明确的是，搞乡村振兴并不是说乡村的农民越多越好。通过城镇化减少农业人口数量，为规模化经营提供可能，反而能帮助农民提高收入，为农业现代化创造更为有利的条件。

　　根据我们的研究，未来的村庄发展可能有三条不同的路径：一些村庄发展得比较好，人口规模不断扩大，集聚规模不断提高，下一步应该向城镇方向发展；还有一些继续作为村庄；第三种类型的村庄可能随着人的减少，就被整合、合并或者消亡了。因此，下一步需要做好几项工作：

　　一是村庄布局的调整优化。随着城乡人口不断变化，村庄布局也需要进行相应的规划调整，有些可能转变为城(镇)区的一部分，有的保留为村庄，有些可能会进行整合；二是要根据常住人口来不断优化农村基础设施和公共服务的布局；三是要通过多种途径对农村闲置的各种公共设施用地进行再利用，提高建设用地利用效率。

　　随着城镇化的不断推进，年轻人进城去了，同时，城里人年老后，也愿意到生态环境更好的、生活简单的乡村去养老，因此，农村的老龄人口比重远远高于城市。对农村的养老问题，我们要高度重视，一是要提高农村的养老设施和养老服务水平，补齐养老设施、服务人才、资金等方面的短板；二是城乡养老保障体系要接轨。养老事关民生，只有做好这部分工作，才能保障经济社会稳定发展。

　　中国特色新型城镇化与乡村振兴并不冲突，相反，新型城镇化正在重塑城乡发展格局，推动城乡关系由二元分割向融合共富方向转变。随着城镇化的不断推进，尽管乡村人口、就业和产出比重会逐步下降，但城乡将会长期共生并存，这是经济社会发展的客观规律。很明显，城市是引领、辐射和带动乡村发展的发动机，乡村则是支撑城市发展的重要依托和土壤，二者是一个相互依存、相互融合、互促共荣的发展共同体。在新型城镇化驱动下，城乡互补互促、互利互融关系将得到进一步强化。