[内容摘要]藏族地区即藏族自治地方是我国民族区域自治地方的重要组成部分，藏族地区的社会经济远远落后于发达省份乃至全国平均水平，是全面建设小康社会的重点和难点。藏族自治地方立法取得了一些成绩，但存在不少问题。藏族自治区、自治州、自治县三级自治地方要根据法律赋予的民族立法权，依照本地实际，加强民族立法，充分利用好自身的立法优势，为藏族地区全面建设小康社会保驾护航。

　　[关键词]藏族自治地方；自治法规建设；建设小康社会

　　[中国图书分类号]  C91  [文献标识码]  A  [文章编号]1000-0003（2005）-02-117-04  

　　 一、藏族地区民族立法的重要性

　　藏族地区是我国民族地区的重要组成部分，藏族地区的发展水平落后于发达省份和全国平均水平，是全面建设小康社会的重点和难点。我国的民族区域自治是中国共产党解决国内民族问题的基本政策，是中华人民共和国的一项基本政治制度。民族区域自治地方，是在中国共产党的统一领导下，各族人民自主管理本民族内部事务的地方，是我国实施了半个多世纪的基本政治制度即民族区域自治制度的产物。根据宪法和民族区域自治制度规定，藏族地区有13个自治地方，即西藏自治区，青海玉树、海南、黄南、海北、果洛藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州，甘肃甘南藏族自治州，云南迪庆藏族自治州，四川甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州，以及四川木里藏族自治县，甘肃天祝藏族自治县。除青海海西州是藏族和蒙古族自治、四川阿坝州是藏族和羌族自治外，其余11个自治地方为藏族自治。13个藏族自治地方都位于西部，总面积约为235.77万平方公里，占全国总面积的24.6％，占全国民族自治地方总面积的38.5％；总人口约为724.4万人，少数民族人口为578.89万人，其中藏族人口约为459.3万人，占全国自治地方少数民族人口的5.8％。由于历史和现实的原因，藏族地区尚属我国的后进地区。下面，我们以藏族地区2002年的农牧民人均纯收入、人均国民生产总值为例，简要分析藏族地区的发展差距。

　　农牧民人均纯收入的差距

　　2002年藏族地区的农牧民人均纯收入仅为1429元，只是全国平均水平的57.7％，也只是全国自治地方平均水平177l元的80.6％。藏族地区的农牧民人均纯收入远远低于发达省份，以2002年为例，发达省份的农民人均纯收入都超过3500元，除青海海西蒙古族藏族自治州为2189元，其他藏族地区的农牧民人均纯收入都低于2000元，其中最低的四川甘孜州才908元，仅为上海的14.6％，最高的海西州也只是上海的35.2％。

　　人均国民生产总值的差距

　　2002年藏族地区的人均国民生产总值为4268元，仅为全国平均水平7971元的53.5％，也只是同年全国自治地方平均水平5287元的80.7％；除西藏、四川阿坝州和青海海北、黄南、海西州稍高外，其他8个自治地方都低于4500元，其中，3个在3400～3600元之间，4个低于2500元；最低的四川木里县仅为2102元，仅为全国平均水平的26.3％，也只是全国自治地方平均水平的39.7％。

　　通过以上两组数据①的分析，窥一斑而知全豹，藏族地区的差距是非常明显的，是我国全面建设小康社会的重点和难点，它们的小康问题横亘于我国小康之路，其成败与否，不仅关系到全国能否顺利实现全面建设小康社会的战略目标，而且关系到我国现代化的实际进程。因此，建设藏族地区的小康社会非常重要。要改变落后的局面，藏族地区必须采取一切行之有效的措施，加快发展步伐。笔者以为，加强地方民族立法，充分利用宪法和法律赋予藏族自治地方的自治立法权，是藏族地区加快社会经济发展和保障全面建设小康社会的有效途径和方法之一。

　　二、藏族地区民族立法的基本情况及存在的问题②

　　 根据宪法和民族区域自治法以及立法的规定，藏族地区的13个自治地方拥有民族地方立法权，即制定自治条例、单行条例、法律的变通或补充规定，其中西藏自治区人民代表大会及其常委会还可以根据自治法第73条规定，制定实施自治法的具体办法。截止2001年底，13个藏族自治地方总共制定了11个自治条例、36个单行条例、19个变通或补充规定。

　　（一）西藏自治区民族立法的基本情况及其问题

　　作为民族地方立法的主体，西藏自治区很少行使其立法权，除1981年的《西藏自治区施行（中华人民共和国婚姻法）的变通条例》，没有制定自治条例和单行条例。虽然5个自治区建立以来，各自治区一直没有松懈自治条例的制定工作，为此花费了大量的财力、物力。但是，鉴于无法协调利益关系等诸多原因，包括西藏在内的5个自治区一直没有出台实施自治条例。虽然，宪法和自治法以及立法规定了西藏自治区的人民代表大会有权根据本地实际情况制定单行条例，但是由于单行条例的特点和西藏的实际情况决定了很难制定出能够函盖整个西藏地区的单行条例，因此，很难出台能够在西藏自治区范围内起法规作用的单行条例。

　　为了有效贯彻《民族区域自治法》，加速民族地区社会经济发展，2001年修改的自治法第73条规定自治区的人民代表大会及其常委会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。由于国务院至今没有制定出实施自治法的行政法规等各方面原因，新修改的自治法颁行3年多来，包括西藏的5个自治区实施自治法的具体办法没有一个获准通过。西藏自治区能否制定出切实有效的自治法实施办法，关系到民族区域自治权能否在西藏地区进一步落到实处。

　　（二）藏族自治州、自治县民族立法的基本情况及存在的问题

　　自治州和自治县是藏族自治地方的重要组成部分，有10个藏族自治州和2个藏族自治县，分布于青海、甘肃、四川、云南4个省，即青海玉树、海南、黄南、海北、果洛、海西州，甘肃甘南州，云南迪庆州，四川甘孜州和阿坝州，以及四川木里自治县、甘肃天祝自治县。截止2001年底，10个州都制定了自治条例，2个自治县中只有天祝县制定了自治条例，木里县还没有制定自治条例；10个州中有9个总共制定了34个单行条例，而云南迪庆州还没有制定任何单行条例，2个自治县中的甘肃天祝县制定了2个单行条例，而四川木里县没有制定单行条例。36个单行条例内容涉及民族教育和民族语文（11个）、土地和矿藏保护（6个）、森林和草原保护（4个）、野生动植物资源保护(4个)、畜牧业和家禽畜保护（4个）、基础设施建设（2个）、民族医药和医疗（2个）、财政方面（1个）、农民负担问题（1个）、社会治安管理（1个）。

　　当前藏族自治州、自治县的自治条例和单行条例的制定和实施中主要存在以下问题。第一，自治条例和单行条例本身存在着缺陷。从藏族自治州、自治县制定的其自治条例和单行条例的情况来看，无论是数量还是质量都存在问题，立法数量较少，还有少数地方没有制定自治条例和单行条例；单行条例的立法内容比较单一，涉及市场经济、基础设施、民族干部、自然资源、生态环境等方面的单行条例相对较少；立法质量低，两级自治地方的立法普遍存在此法抄他法、新法抄旧法，机械照搬、脱离地方实际、针对性不强、没有鲜明的地方特色等情况，不能体现“当地民族的政治、经济和文化的特点”；立法技术落后，缺乏规范性，条款过于原则，缺乏可操作性。第二，面临制定和修改自治条例和单行条例的严峻形势。藏族自治州和自治县制定的自治法规中，大部分自治条例制定于1986～1990年，多数单行条例制定于上个世纪90年代初，由于制定这些法规时带有较浓厚的计划经济色彩，已不适应发展市场经济的要求。12个州县级自治地方中，四川木里自治县没有制定自治条例，而其他已制定的自治条例均没有修改过；云南迪庆州和四川木里县没有制定任何单行条例，其他已制定的36个单行条例均制定于1988～1996年，且都没有修改过。第三，自治条例和单行条例的实施问题。徒法不足以自行，法要产生好的效果，制定出好的法律之后，必须使法律得到好的实施。藏族自治州、自治县的自治条例和单行条例制定的宗旨是通过制定出的法规有效保障藏族地区社会经济的全面发展。纵观藏族自治州、自治县立法的实践，普遍存在重制定、轻实施、缺少监督等现象。花费大量的人力、财力制定出自治法规就算万事大吉，由于实施监督工作环节的薄弱，藏族自治州、自治县的自治法规的实施效果明显减弱。第四，普遍存在立法无法兑现的情况。

　　（三）藏族自治地方对法律法规的变通或补充规定自治权的行使情况及存在的问题

　　根据宪法、立法和自治法规定，自治地方的人民代表大会及其常委会，有权根据法律法规的基本原则，依照当地民族的政治、经济和文化的特点，可以经过法定的机关批准备案，变通或补充执行特定的法律法规和其他规范性文件，以便法律法规在自治地方的有效贯彻实施。13个藏族自治地方都有对法律法规的变通或补充权。截止2001年底，藏族自治地方共制定19个变通或补充规定，即自治区1个、自治州18个，内容涉及婚姻法（10个）、草原和土地方面（4个）、义务教育方面（2个）、计划生育方面（2个）、继承法（1个）。藏族自治地方对法律法规的变通和补充规定存在不少问题。第一，对法律法规的变通或补充规定的内容较单一。对婚姻法的变通或补充规定有10个，其占全部变通或补充规定的52.6％。第二，很少对国家级法律进行变通或补充执行。除10个变通或补充规定是对婚姻法和1个变通规定是对继承法作出的，其余8个是四川藏族自治地方对该省地方法规的变通或补充。第三，制定变通或补充规定的地方极不平衡。有的制定的较多，如四川的2个自治州一共制定了11个变通或补充规定，占全部变通或补充规定总数的57.9％；西藏自治区和其他7个自治州仅各制定了1个变通或补充规定；而有的自治地方还没有制定任何变通或补充规定，譬如云南迪庆州、甘肃天祝县和四川木里县。

　　三、加强藏族地区民族法规建设，为藏族地区全面建设小康社会保驾护航

　　藏族地区是我国全面建设小康社会的重点和难点。针对藏族地区的发展现实和民族立法存在的诸多问题，藏族自治地方加强和完善自治法规的制定、修改、实施和监督工作，充分运用法律赋予的特殊立法权，保障藏族地区全面建设小康社会。这是藏族自治地方急需解决的问题。

　　（一）西藏自治区制定自治条例和自治法实施办法势在必行

　　宪法赋予自治区制定自治条例，这是自治区成其为自治区最起码的要件，由于各方面原因，1954年宪法就规定的这一自治权始终无法实现，值得我们深思。自治区能否制定实施自治条例和自治法实施办法，不仅是我国民族法制建设面临的一大课题，也是建设社会主义法治国家和宪政国家的一大考验。无法协调利益是导致5大自治区无法出台自治条例和自治法实施办法的最大障碍，部门利益尤其是自治区与中央国家机关一些掌握经济权力的职能部门的冲突成了自治区自治条例和自治法实施办法能否被批准的关键。利益问题一直困扰着自治区出台自治条例和自治法实施办法，如果解决不了这个问题，自治区就不可能制定出切实可行的自治条例和自治法实施办法。西藏自治区制定自治条例和实施自治法的具体办法，是为了实施宪法规定的民族区域自治制度，为了保障藏族在内的各民族全面建设小康社会，最终实现共同富裕、共同繁荣。西藏自治区和上级国家机关都要从战略的高度达成共识。

　　（二）藏族州县两级自治地方没有制定自治法规的要尽快制定，需要修改的抓紧修改

　　由于大部分自治法规制定于非市场经济时期，未来几年，将是藏族自治地方制定、修改自治法规的高峰期。笔者认为，州县两级藏族自治地方要做好自治法规的制定和修改工作，必须做到以下几点：第一，充分认识制定、修改自治法规的重要性和必要性。随着改革开放和社会主义现代化建设的进程，社会主义市场经济体制的建立，扶贫攻坚步伐的加快，西部大开发战略的实施，全面建设小康社会战略目标的提出，加上2001年修改后的自治法的颁布，对民族区域自治法章节内容作了较大的修改后，在计划经济条件下和90年代初制定的大部分自治地方法规已不适应建立社会主义市场经济体制的要求。因此，根据新的形势和情况，没有制定自治条例的四川木里自治县和没有制定任何单行条例的云南迪庆州、四川木里县要抓紧制定自治法规，已制定自治条例的自治州、自治县要根据实际情况进行修改工作。对于这一点，不仅藏族自治地方要认识到，其所有上级国家机关也要认识到。第二，明确制定、修改自治法规的指导思想和原则。各自治地方制定、修改自治法规的指导思想要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法、民族区域自治法和立法为依据，围绕经济建设这个中心，以改革、发展、稳定为前提，抓住西部大开发和全面建设小康社会的有利时机，充分发挥资源优势和区位优势，解放思想，更新观念，用足用好自治权，加快自治地方经济、文化和社会事业的建设步伐，实现各民族的共同繁荣与进步。第三，制定、修改自治法规要结合实际，兼顾社会经济效益。除了法律依据外，自治地方制定自治法规还要遵循客观依据，即“当地民族的政治、经济和文化的特点”。自治法规不能充分体现“当地民族的政治、经济和文化的特点”，是藏族地区在内的自治地方普遍存在的现象。藏族自治地方的“政治、经济和文化的特点”具体是什么，必须根据实事求是、一切从实际出发的原则，进行科学分析和研究，趋利避害，这样制定出来的自治法规才能真正体现藏族地区的“政治、经济和文化的特点”。也才能运用自治法规充分保障藏族地区社会经济的发展和人民生活水平的提高。譬如，藏族自治地方多数地处草原，资源丰富，结合这一特点，可以制定针对保护草原、利用自然资源方面的自治法规，保证以这一优势促进本地区社会经济的发展。

　　（三）加强立法的民主化、公开化、科学化、地方化及具体化

　　为进一步拓宽立法渠道，不断推进立法的民主化、科学化，使所制定的地方性法规更符合当地民族的特点和社会发展的实际需要，各藏族自治地方要认真做好向本行政区域内的公民、企事业单位、社会团体或其他团组织公开征集立法项目和条例草案稿。把此项工作作为各藏族自治地方立法工作的一项重要任务。

　　（四）充分行使变通或补充法律法规自治权

　　从藏族自治地方对法律的变通或补充执行实践来看，显然没有充分运用，法律赋予的变通或补充法律自治权。针对变通或补充法律存在的问题，藏族自治地方要根据实际需要，在不违背宪法和法律关于行使变通或补充法律的自治权的总原则、总依据的前提下，对即使法律法规没有明确规定但根据本地实际需要进行变通或补充执行的，要敢手创新、勇于实践，大胆尝试，积极主动地对法律法规进行变通或补充执行，充分利用宪法和法律赋予的变通或补充法律的自治权，使其为藏族自治地方和少数民族的社会经济发展和全面建设小康社会服务。

　　（五）藏族自治地方要加强自治法规的实施、监督工作

　　徒法不足以自行，制定好的自治法规，还必须得到好的实施。针对实施、监督中存在的问题和不足之处，各藏族自治地方要认真做好自治法规的实施工作，严格执法，强化监督，真正使自治法规成为“好的法规”和“有效的法规”，为藏族地区全面建设小康社会保驾护航。

　　[责任编辑　德吉卓玛]

　　注释：

　　①本部分数据根据《中国民族工作年鉴2003》和国家统计局发布的相关资料统计得出。

　　②本部分数据根据全国人民代表大会秘书处秘书组和国家民族事务委员会政法司编写的《中国民族区域自治法律法规通典》一书计算得出。

　　参考文献：

　　[1]《中国民族工作年鉴2003》，《中国民族工作年鉴》编辑委员会2003年。

　　[2]全国人民代表大会秘书处秘书组和国家民族事务委员会政法司编《中国民族区域自治法律法规通典》，中央民族大学出版社2002年版。

　　[作者简介]朱玉福，法学博士，现任职于西藏民族学院政法系，主要从事民族地区经济与法制建设研究。

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