自1980年至2020年，中央西藏工作座谈会已经召开了七次，同步涵盖了西藏改革开放以来的四十年。类似由中央召集（第一、第二次由中央书记处召开，自第三次始由中共中央、国务院召开）、以某一区域工作为主题的大型会议带有连贯性地召开，这在中国的政治生活中是不多见的。中央西藏工作座谈会是中国在现有国家政治结构中逐渐发展形成的一种地方治理机制。这种机制具有动态、增量、灵活等特点，是国家对西藏这一边疆民族区域的地方治理中形成的一种极具特色的机制。

　　在40年的发展中，中央西藏工作座谈会本身经历了一个从“会议”到“机制”的形成过程，其目标设置从单一到多元，其决策过程从粗疏到科学，其关涉内容从简单到精致。

　　中华人民共和国成立后，对边疆民族地区特殊的社会形态、社会结构和政权形式进行了全面的整合改造，实现了国家政治制度的统一，提升国家的政治统一性，从而为国家的统一和民族的团结奠定了坚实的基础。通过全面的整合改造，新中国最终形成了单一制国家下民族区域自治的国家建构。

　　边疆民族地区在民族区域自治制度的规范下整合到统一的国家结构之中，并在其他制度的佐配下进行治理，对于国家统一、民族团结和各地区同步发展具有重大意义。中国的民族区域自治在中央与自治地方的分权制度安排上是“自上而下，中央主导”的结构，是一种“在国家指导下”的自治制度，体现了“国家意志”与“国家意愿”。国家强调以法律和行政手段将这一制度“行政化”，使其成为国家行政管理的一部分。通过召开中央西藏工作座谈会的方式，中央在现有制度构建之外发展出灵活的治理机制。

　　中央西藏工作座谈会的召开，一个主要的治理思路就是尝试着在不变更基本体制的原则下，通过发展辅助性区域治理机制，使西藏形成一条适应地方实际的发展道路。

　　第一次座谈会提出的“八项方针”中，明确了“根据那里（西藏）的自然条件、民族特点、经济结构、各族人民的思想觉悟和生活状况，制定有关工作的方针、任务和政策”。这一治理思路，事实上就是尝试着解决统一性与西藏地方特殊性的矛盾。

　　第二次座谈会又总结了西藏的“四个特殊性”，采取特殊政策和灵活措施。两次会议的召开，对西藏经济社会发展的模式进行了一些有益的探索。

　　随着西藏社会政治发展中出现的新情况、新趋向，第三、第四、第五次座谈会更强化了从全局视野中认识西藏实际、从国家整体战略中探索西藏治理问题。第三次座谈会强调“从战略全局的高度充分认识西藏工作的重要性”，强调做好西藏工作的一条基本原则就是“把中央的大政方针与西藏具体实际结合起来，要从国家的大局和西藏的实际出发”。具体工作中，则明确了西藏和祖国内地“框架一致、体制衔接”的改革思路，正式提出在西藏建立社会主义市场经济的改革目标。

　　第四次座谈会则把西藏工作放置于“四个事关”的高度——事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定，事关祖国统一和安全，事关国家形象和国际斗争。

　　第五次座谈会将“三个坚持”（坚持中国共产党的领导、坚持社会主义制度、坚持民族区域自治制度）进行了扩展，增加了“坚持走有中国特色、西藏特点的发展路子”的内容。

　　考察上述表述，自第三次座谈会始，中央开始从国家视角看待西藏工作，不但把西藏工作与国家事务联系起来，而且把西藏工作嵌入到国家工作的整体结构之中。这是一个很大的变化，预示着中央西藏工作座谈会成为国家层面的、针对边疆民族自治区域的地方治理模式。

　　作为治理模式，中央西藏工作座谈会自身有一个机制的不断发展完善的过程。

　　第一、第二次座谈会的治理主题是发展，通过打破旧的体制障碍并辅之以强大的财政供给，以达到发展经济的目的。第三次座谈会的治理主题扩展为“发展和稳定”两个方面。

　　中央西藏工作座谈会中的发展主题是多层面的，既强调宏观经济的发展，也注重个体生活水平的提高。在宏观经济方面，第一、二次座谈会强调打破体制障碍，通过财政支持和特殊政策支持来拉动经济增长；第三次座谈会则通过体制衔接，确立了发展社会主义市场经济的目标，第四次座谈会提出了西藏跨越式发展，第五次座谈会强调了“中国特色、西藏特点”的发展要求。梳理五次中央西藏工作座谈会在宏观经济发展方面的治理思路，可以发现，其基本走向是由“破”到“立”，与国家改革开放的历程总体上是一致的。为了保持破立转换的平衡过渡和跟进发展，中央提供了大量的政策支持，并适当地照顾了西藏的特点。

　　在个体生活水平的提高方面，第一、二次座谈会主要是从税费减免方面减负、以政策调整（两个长期不变）增强群众积极性来提高群众生活水平；第三次座谈会之后，则侧重于在制度供给，如建立和完善教育、医疗、社会保障等方面的制度，通过增强社会个体素质（教育、医疗等）、改善生存环境（发展基础设施）以改善和提高社会个体的生活质量。前后比较，后者已不仅仅是“提高个体生活水平”，而是一种社会发展的全面推进。

　　党的十八大之后，2015年召开了中央第六次西藏工作座谈会。在这次会议上，新一届党中央把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点，是习近平总书记根据西藏反分裂斗争具有长期性、复杂性、尖锐性作出的重大战略判断，是从全国大局角度作出的重大战略判断。看准这个着眼点、抓住这个着力点，体现了习近平总书记指导西藏工作重点更明确、聚焦更准确，高屋建瓴、精准到位，抓住了西藏工作的特点和重点。

　　在认识和处理发展与稳定的关系。第六次座谈会把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点。发展必须有利于社会稳定和长治久安，发展的战略和思路要着眼于实现社会稳定和长治久安。社会稳定中的短板弱项就是发展的问题导向，要把有限资源优先用于解决社会稳定遇到的困难和问题。发展的过程和成果就是稳定的基础和保障，越稳定越发展、越发展越稳定，发展和稳定有机结合、良性互动、相辅相成。

　　刚刚结束的中央第七次西藏工作座谈会，是党的十九大以来的第一次西藏工作座谈会，在西藏工作的时代特征、治藏方略、思想教育、边防工作、生态保护等方面有所发展和完善。

　　1.明确提出“新时代党的治藏方略”的概念。新时代党的治藏方略是做好西藏工作的根本遵循，必须长期坚持、全面落实。

　　2.治藏方略由“六个必须”或拆分或扩充为“十个必须”。1）必须坚持中国共产党领导、中国特色社会主义制度、民族区域自治制度；2）必须坚持治国必治边、治边先稳藏的战略思想；3）必须把维护祖国统一、加强民族团结作为西藏工作的着眼点和着力点；4）必须坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；5）必须统筹国内国际两个大局；6）必须把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点；7）必须促进各民族交往交流交融；8）必须坚持我国宗教中国化方向、依法管理宗教事务；9）必须坚持生态保护第一；10）必须加强党的建设特别是政治建设。

　　在第六次座谈会上，“必须坚持治国必治边、治边先稳藏”的战略思想，“坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则，两条合二为一；第七次座谈会上，将“战略思想”和“工作原则”拆分成两个必须，目标更加明确，逻辑更为清晰。此外，新增加的第7和第8条，分别是习近平总书记在中央民族工作座谈会和全国宗教工作座谈会重要讲话精神的精髓，实际上是重申了在西藏继续贯彻和执行中央民族工作和宗教工作座谈会的必要性和紧迫性。第10条，把原来“加强各级党组织和干部人才队伍建设”改为“加强党的建设，特别是政治建设”，突显了政治建设的重要性。

　　新时代党的治藏方略，相比于第六次座谈会的治藏方略，更加细化，具有鲜明的时代特征，是在总结中国历代边疆治理经验，特别是当代中国西藏治理经验的基础上，立足于国际国内形势、党和国家战略全局的新部署，是对党的治藏思想的继承、发展和创新，充分彰显了党和国家治藏方略的日臻成熟和丰富升华，是新时代做好西藏工作的总纲领。

　　3.在思想政治教育、民族团结、历史研究、文博事业方面，着重提出和强调了针对性较强的四个方面的内容，为新时代西藏自治区以及四川、云南、甘肃、青海涉藏工作中的教育、文化、藏学研究等事业指明了方向。

　　1）培育和践行社会主义核心价值观，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同。

　　2）挖掘、整理、宣传西藏自古以来各民族交往交流交融的历史事实，引导各族群众看到民族的走向和未来，深刻认识到中华民族是命运共同体，促进各民族交往交流交融。

　　3）深入开展党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育，深入开展西藏地方和祖国关系史教育，引导各族群众树立正确的国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观。

　　4）重视加强学校思想政治教育，把爱国主义精神贯穿各级各类学校教育全过程，把爱我中华的种子埋入每个青少年的心灵深处。

　　4.突出了边防巩固和边境安全。

　　这是习近平总书记“治国必治边，治边先稳藏”重要战略思想的具体化和延伸。第六次座谈会上的“四个确保”，在第七次座谈会上有所调整，保留了两条，新增了两条，其中新增的一条为“确保边防巩固和边境安全”。习近平总书记明确提出要加强边境地区建设，采取特殊支持政策，帮助边境群众改善生产生活条件、解决后顾之忧。

　　5.确立了“建设团结富裕文明和谐美丽的社会主义现代化新西藏”的目标。过去我们常常讲的是“建设社会主义新西藏”，新西藏前面加了“现代化”，体现了我们党在西藏进行现代化建设的步伐、进程和目标的坚定性和持续性。团结、富裕、文明、和谐、美丽强调和突出了现代化建设的五个不可或缺的标准。

　　6.首次提出“必须坚持生态保护第一”，突出了西藏生态文明建设的地位。第六次座谈会中，生态保护是放在“四个确保”中，表述为“确保生态良好”。第七次座谈会上，除了仍然保留在“四个确保”中，单独又把它列为“十个必须”的治藏方略之中。习近平总书记强调要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持对历史负责、对人民负责、对世界负责的态度，把生态文明建设摆在更加突出的位置，守护好高原的生灵草木、万水千山，把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地。（中国西藏网 特约撰稿/王小彬 作者系西藏民族大学特聘教授、中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部民族和宗教教研室教授）