作者：冯海红（中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任）

　　日前，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），就主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出部署。《指导意见》要求，建立健全大数据辅助科学决策机制，统筹推进决策信息资源系统建设，充分汇聚整合多源数据资源，拓展动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等应用场景，全面提升政府决策科学化水平。数据的价值在于应用。数据作为新型生产要素对其他生产要素所具有的扩大、叠加、倍增作用不断凸显，如何让数据在安全可信的环境下有序流动、高效配置与融合应用，充分发挥其基础资源作用和创新引擎作用，成为迫在眉睫、事关长远的重大课题。在以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革的进程中，公共数据有着特殊重要的战略地位和关键作用，既能直接用于数字经济、数字政府、数字社会建设，创造不可估量的经济社会价值，又能带动企业数据、社会数据等其他数据资源的整合共享与开发应用，进一步释放数据要素潜能。尤其是当百年变局叠加世纪疫情，供给冲击、需求收缩、预期转弱三重压力之下，数字经济更是被寄予厚望，公共数据资源开发利用完全可以而且理应发挥更大的战略支撑作用，成为数字经济与实体经济深度融合的动力源泉，成为推进数据要素化和数据价值化的重要突破口，成为国家数据治理体系和治理能力现代化建设的关键切入点。

　　当前，党和国家加快推进要素市场化配置改革、建设全国统一大市场，有关部门陆续推出举措支持数字化转型，各地纷纷在数据立法、数据治理及公共数据管理使用等方面探索创新，全国范围内正加速形成适应于激发数据红利的制度环境。要以高质量推动公共数据资源开发利用为重点，加大力度破除制约公共数据价值释放的痛点堵点，充分调动政府、企业、社会等各方面积极性和能动性，平衡“释放数据价值、保障数据安全、共享数据红利、弥合数字鸿沟”等多重目标，依法依规促进公共数据资源的有序化共享开放和规范化开发利用。

　　一是健全公共数据管理制度。加强公共数据的统筹管理，明晰组织架构和体制机制，明确主管部门、职能部门、监管机构职责，加强分工合作与协调配合，形成“统筹领导+议事协调+决策咨询+主管部门+职能部门+运营平台”的联动格局；健全数据资源目录和清单管理制度，明确不同类别公共数据的管理要求和监管规则，建立健全公共数据资源体系、安全保护体系、资产评估体系、标准化体系、质量管理体系及数据“反馈-核查-补正”等机制，完善公共数据分类分级、审查审计、风险评估、监测预警、应急演练等制度。围绕数据产权、共享开放、交易流通、开发利用、收益分配、安全保护、跨境流动等议题，尽快研究建立统一完整的基础制度体系，支持各地区各部门以公共数据管理为牵引探索体制机制创新、复制推广首席数据官等试验示范。注意把握大型数字企业、商业数字平台等重要敏感数据的公共资源属性，强化其社会责任，防止“数据垄断”。

　　二是推动数据运营机制创新。继续加强公共数据共享开放，以国家、省、市三级数据共享交换平台和数据开放平台为支撑，打造上下贯通、横向联动的公共数据平台体系和服务体系，加快构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，促进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。引导各级各部门健全公共数据开发利用及运营管理的规章、细则与指南，支持各地探索制定公共数据授权运营具体办法，明确授权依据、授权方式、授权主客体及运营单位的安全条件、能力要求和行为规范，鼓励第三方联合其他主体共同探索公共数据运营新模式，促进政企数据融合应用。根据公共数据所属类别、行业和领域的不同，推动建立场景化、多样化、规范化的数据开发利用机制和按价值贡献参与收益分配的渠道及机制，数据开发所得扣除运营主体合理收益后应主要用于公共服务支出。在确保安全的前提下，依托公共数据开发的数据产品及服务允许进入数据要素市场流通交易。

　　三是提升技术支撑保障能力。综合运用区块链、联邦学习、隐私计算、数据安全沙箱、多方安全计算等数字技术，寻求技术解决方案，实现公共数据的多方融合开发与应用。加强技术、数据、业务协同，发展数据驱动的技术创新、应用创新和模式创新。探索建立“以网管网”“以数管数”监管系统，实时动态监测公共数据共享、开放、流通、交易等平台运行及有关主体行为，加强公共数据活动的常态化监管和统计监测、数据分析。探索建立公共数据用途和用量控制制度，并运用智能合约和计量计费追溯监管技术，实现数据使用“可控可计量”和数据流动“可信、可追溯”。按照分类分级保护要求，采取身份认证、访问控制、数据加密、数据脱敏、数据溯源、数据备份、隐私计算等技术手段，构建覆盖公共数据全生命周期的数据安全风险防控体系，提高数据安全综合保障能力。

　　四是营造公共数据应用生态。坚持以应用场景为牵引，充分发挥我国海量数据资源和丰富应用场景优势，结合“互联网+政务服务”、全国一体化大数据中心协同创新体系、“东数西算”工程等建设，加快构建“数据+算力+算法+场景”的公共数据应用生态。统筹推动公共数据开发利用试点示范，完善成效评估、信息披露、激励惩处等配套措施，发挥标杆地区和典型案例的示范带动作用。结合新型智慧城市和数字乡村等建设，加快培育数据应用场景及产业生态，支持具备条件的地区先行先试打造数字孪生城市。充分调动多方主体参与公共数据增值开发，鼓励利用公共数据开展科学研究、技术创新、产品开发、数字创业等活动。支持市场化数据流通交易平台、专业化数据服务企业及机构、第三方数据评估机构等发展，引导平台企业、行业龙头企业联合高校、科研院所等组建公共数据创新实验室、场景实验室等，推动公共数据价值产品化、服务化。加强数据人才培养，提升全民数字素养和数字技能，鼓励将公共数据用于消除数字鸿沟。

　　公共数据价值的挖掘与实现，归根结底考验的是数据治理体系，比拼的是数据治理能力。从供求关系来看，公共数据资源体系不健全、供给质量不高、供给能力不足以及供需对接渠道不畅等问题突出，集中反映了当前数据治理体系和治理能力建设滞后的现实。应跳出就数据谈数据、就应用谈应用的惯性思维，着眼于公共数据的公共属性，站在数字化发展乃至高质量发展全局去思考谋划，从供给侧和需求侧两端发力，大力加强数据治理体系和治理能力建设，以用为本、以“治”促用，以价值创造、融合创新为导向加快推动公共数据资源开发利用。