强制报告制度着力解决侵害儿童案件“发现难”问题

　　更多维度护佑儿童身心健康

　　光明日报记者 陈慧娟

　　不久前的十四届全国人大常委会第五次会议上，国务院做了关于反家庭暴力工作情况的报告，其中提到儿童等弱势群体遭受家暴发现难的问题引人关注。近日来一些发生在校园内的侵害案件，更让人忧心：面对自我保护能力不足的未成年人，如何能够尽早发现他们面临的危险，及时给予救助？

　　事实上，“发现难”一直是司法人员在办理侵害未成年人案件时首先要面对的困境。强制报告制度是这一难题的答案之一。为了让更多维度的人更为细密地发现孩子可能面临的危险，2020年起强制报告制度在全国施行。

　　这一制度最初来自浙江省杭州市萧山区的实践。2018年4月，萧山区检察院联合区卫健局下发了全国第一份《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》。3个月后，杭州市在全市范围内推广。当年，这份意见就进入了最高检的研究范围，各地也陆续出台了类似规定。2020年5月，最高检、公安部、教育部、国家卫健委等九部门联合发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》。强制报告制度要求一些特定主体，如国家机关以及居（村）民委员会、教育机构、医疗机构、儿童福利机构、宾馆等密切接触未成年人行业的工作人员，在工作中发现未成年人遭受侵害，哪怕只是疑似，也应当立即向公安机关报案或举报。如未履行报告职责造成严重后果，将予以相应处分。意味着这项制度在全国范围内开始以统一的标准实施。2020年10月，强制报告制度被纳入新修订的未成年人保护法，成为法律规定。

　　这意味着，对于这些特定主体来说，当得知未成年人受到侵害，报告不再是一个道德选择，而是一项必须完成的法律责任。

　　这一与所有未成年人息息相关的制度在全国已推行3年多，救助了超过3700名身处险境的孩子。这项制度是如何产生的？3年间发挥了怎样的作用？为何仍然存在适用率不高的问题？未来又承载着我们哪些期待？

　　　1.从一个念头到一项制度

　　贵州省毕节市的老师们都会定期走访留守儿童家庭。2018年，一位初中老师在走访的过程中，发现自己的一名女学生神情时不时恍惚，精神状态很差。老师察觉到异常，耐心地与女孩进行沟通，了解女孩最近的情况，在深入交谈中发现女孩疑似遭受到性侵害，这位细心而负责的老师立即报警。

　　“侵害未成年人的案件中，性侵案件占很大比例，而且很难发现。孩子被侵害会害怕会不知所措；有时家长觉得丢人不愿意声张；有时侵害就来自家庭内部，家属选择隐瞒。通过这位老师的报警，我们意识到，其实老师是一个很有可能发现线索的群体。”贵州省毕节市检察院负责未成年人案件的检察官彭丽娟回忆说。

　　如何早点发现这样的情况？如何让有机会接触到未成年人的群体更警觉？怎么能让更多的人选择报警？带着这些思考，恰逢一次外出学习的机会，毕节市大方县检察官了解到在浙江省杭州市萧山区，有另一群检察官同样在破解这些难题，并且已初步形成了制度。

　　那是一个留守女孩的案件。因父母外出务工，她一直和大伯、奶奶一起生活。2016年，女孩认识了邻居叔叔，他时常帮助女孩学习和生活。时间久了女孩有时也在邻家借宿。就在这样温情的表象下，对女孩的性侵却在一年多的时间里持续发生。

　　而这起案发也有一定的偶然性。因为伤情严重，男子在带女孩就医时，被两家民营医院拒收，建议他去大医院。最后到了浙江大学医学院附属儿童医院，负责治疗的医生在男子支支吾吾表示是女孩自己摔伤后，敏锐地察觉到异常，选择了报警。

　　萧山区检察院的检察官看到了医生这个群体发现未成年人遭受非正常伤害的可能性。在案件办理过程中，他们开始思考，能不能建立一种制度，让医生碰到这样的情况都能够报警？能不能让报警从“道德选择”变成“制度必须”？

　　从这样的念头出发，2018年4月，萧山区检察院联合公安、卫生部门会签了国内第一份《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》。大方县检察院在此基础上，将教师同样列入报告主体，并在2018年8月联合公安局、教育局、卫健局发布了《大方县侵害未成年人案件强制报告制度》。

　　　2.解决报案人后顾之忧

　　在国内，这是一项全新的探索。

　　文件起草之初，检察官与卫健部门的相关人员、各大医院医政科的负责人进行了多次讨论，探讨究竟哪些情形是医生可以发现且应当报告的，也请医生说出他们的担心。

　　“当时医生的一大担心是，如果报告线索后，警方前来找报告人核实情况，就可能会与被报告的当事人相遇，那医生就可能遭到打击报复。”萧山区检察院“浙里花开-向阳花”未检工作室负责人方芸说，这些担心是现实的，因此最初的配套措施就有保密性的规定。此后的落实过程中，各方一再细化报告流程，统一为医生发现线索告知医政科，医政科进行基础的识别判断，可能是违法犯罪情况的，由医政科统一报警，并上报卫健部门。

　　出乎意料的是，文件4月份出台，一直到当年9月都没有收到任何报告。“我们在想，除了前期座谈以外，后期也许还应该跟进相关培训。”方芸说，于是萧山区检察院再次联合卫健部门组织医政科负责人座谈了解、判断难点，并联合团区委组织全区各医院、学校代表进行培训。

　　“医生还存在一个担心，就是自己识别错了，浪费警力，造成不必要的纠纷，或者因为误判没有报案导致责任追究。”因此，检察官再次解读了几种报告的情形，比如哪些属于要优先报告的，并明确是否属于案件由警方核实，报告人免责。

　　理顺了这些担心，第一个通过强制报告制度上报的线索出现了，而且是一个刑事案件。

　　技术的发展赋予了这项制度更大的空间。2021年1月毕节市上线了“守未联盟”云平台，成为强制报告的主要途径。毕节市检察院检察官杨贤介绍，不限于法律规定的报告主体，所有人发现线索后都可以直接在平台报案，报告人的信息闭环管理，办案人员通过推送的线索自行核查，比如询问家长或者学校、社区等方式，尽量不直接接触报案人了解情况。对需要进行笔录或者作证的情况，也会实施更多保障。目前毕节已通过平台上报了700多条线索。

　　萧山区检察院联合区卫健局搭建了“强制报告周报”数字模块，这个数字模块会主动识别未满14周岁的幼女怀孕、流产等高度异常情况，并进行自动报告。此外，有些孩子的遭遇是一次就医很难发现的。“我们跟医生探讨建立数据提取规则，设计了一些医学指标，通过隐私计算的方式，追踪两年的就医数据进行估值。如果有孩子几个估值都存在问题，就会通过周报模块推送出来，以便将长期受虐待等情形筛选出来。”方芸介绍。

　　在湖北，这样的探索也在进行。湖北省检察院第九检察部副主任苏永胜举了黄冈市的例子。2023年6月1日，黄冈市强制报告云平台上线，两个多月就收到了强制报告线索66条，其中因涉嫌刑事犯罪立案3件。“襄阳等地市也建立了自己的平台，目前湖北正在着手打通全省的数据。”苏永胜说。

　　　3.及时发现 及时救助

　　在杨贤看来，线索的增多不一定意味着案件的增多，但是一定意味着大家的警觉性更高了，更多权益可能受到侵害的孩子进入到司法人员的视野。

　　到2022年10月，通过强制报告，全国检察机关已办理侵害未成年人案件3700余件。案件的积累让方芸看到，这个制度“确实是非常有价值的”。有些亲人忙于生计、没有时间陪伴孩子，因而不够警觉；甚至有些侵害就来自于家庭，是不报告就无法及时发现、及时救助的“隐案”。

　　在2021年7月的一次新闻发布会上，最高检负责未成年人案件的第九检察厅负责人总结，不良家庭环境、不当监护方式是未成年人走上违法犯罪道路或者受到不法侵害的深层次原因。根据检察机关办理未成年人案件情况统计，2020年性侵害未成年人犯罪被害人中，单亲家庭、隔代监护、留守儿童占比超过20%。侵害未成年人犯罪案件中，“隐性”监护缺失问题突出。

　　记者采访中，检察官讲述了一个发生在西部某地农村的案件。一个9岁的女孩与爷爷奶奶一起生活。在一年的时间里，她遭到了大伯多次侵害。她告诉爷爷奶奶，向村干部求助。但因为法律意识淡薄，村干部认为这是家庭内部的事情，让他们自行处理。虽然在奶奶的约束下，大伯停止了犯罪行为，但女孩的权益始终是被漠视的。直到女孩14岁时，自己选择了报警。

　　案发后大伯被判刑。因为村干部的失职，检察机关向镇政府发出了检察建议，建议加大保护未成年人相关法律法规的学习和宣传。一名村干部被撤职，村委会作出深刻检讨。此后镇政府对全镇未成年人进行一次彻底排查。目前在该市范围内，所有到村里工作的干部都要签订强制报告制度承诺书，力求人人知晓。

　　为了保证强制报告制度的刚性，检察机关2021年开始实行了案件倒查的机制。在办理未成年人案件时，检察官都会倒查是否存在应该报告而没有报告的情况。

　　2023年5月以来，湖北省用3个月的时间在全省集中开展了专项监督工作。苏永胜讲述了一个在此过程中发现的案件。

　　一所镇中学的班主任曾两次在教室对两名学生进行猥亵，两名学生的家属找到校长、副校长反映了犯罪行为，但因担心学校的声誉，两人只向上级汇报了此事，没有报警，最终上级也未作出任何处理。被害人家属愤而报警。班主任最终因犯猥亵儿童罪、强制猥亵罪被判刑，并被禁止从事与未成年人相关的行业。检察机关向县教育局制发检察建议，督促追究校长、副校长的责任，最终一人被免职，一人被警告处分。

　　《未成年人检察工作白皮书（2022）》显示，检察机关2022年倒查侵害未成年人案件2.6万件，发现应当报告未报告案件2900余件，推动追责504人。

　　　4.完善响应处置机制

　　尽管强制报告制度发挥了重要作用，但从3年来的实践看，北京师范大学未成年人检察研究中心研究员何挺认为，强制报告制度的响应处置方面还有不足之处。

　　何挺撰文指出，国外通常按照“线索接收—初步核实与筛选—进一步评估与分级分类处理—综合评估与服务安置—案件跟踪与监督”的步骤对报告的线索进行响应处置，及时介入侵害未成年人案件并为未成年人提供有效保护。在线索接收上，我国目前尚无统一的受理机关和平台。线索的核实与筛选环节缺乏细化规定，也缺少案件分级分类处置机制。

　　强制报告制度需要进行协作的部门包括公安机关、检察机关、司法行政机关，教育、民政、卫生健康、妇联、共青团组织等多个部门，涉及报告受理、转介、调查等多个响应处置的环节，但目前主责机关和各部门的具体职责范围尚不明晰。

　　从报告主体来看，在各地检察官的经验中，教育部门、医疗系统执行相对较好，村居两委以及其他单位、行业的落实还有待加强，宾馆等住宿经营场所应报告不报告问题比较突出。

　　深圳市光明区检察院办理未成年人案件的检察官龚江同样感受到了居委会等基层组织在强制报告制度中发挥的作用不足。“目前涉案未成年人都会建档处理，并且有司法社工全程进行跟踪、定期进行回访，保证案件的处理效果。”龚江表示，但在基层，由主责单位负责跟踪线索、进行反馈的整体处置流程还没有系统建立起来。“现在很多社区都有网格员，但是在还原了每个案件的早期侵害行为之后，我们发现网格员没能有效发现。为了形成一个发现家庭暴力、家庭侵害的工作机制，光明区两街道与学校形成了家校社协作平台，有一些轻微的情节不属于司法人员处理的范畴，也许学生会告诉学校的心理老师，但老师不一定有处置的精力和能力，老师就可以把线索推送给社区，社区针对性地进行核实排查。此外街道可以定期进行滚动排查。”

　　　5.持续关注孩子成长

　　在龚江看来，还有一个问题更为根本——报告之后呢？

　　惩治犯罪只是一部分，报警之后这些孩子的生活还要继续。龚江举例，比如家暴的问题，本质上是一种正确教育方法的缺失，大多数家长的行为还远远没有达到要被剥夺监护权的程度，那么报告到底能不能真正帮助孩子，取决于专业的后续干预如何去做。

　　光明区检察院曾办理过一起猥亵未成年人的案件，被害人是一个单亲家庭的10岁孩子，在工地出租屋内遭到邻居猥亵。

　　案发后，光明区检察院联合团委、民政等部门共同确定综合保护方案，落实了孩子的低保救助和就学救助，并发放了6万元司法救助金，按月支付直至孩子16岁。

　　在更深层的救助上，司法社工对孩子进行了系统性专业评估，评估他在性意识、防护能力、心理创伤等方面存在的问题。针对结果制定了个性化的保护计划，开展心理疏导，并进行家庭教育指导，提升父亲的监护教育能力，进行亲子关系修复。

　　家庭教育指导目前已成为针对涉案未成年人的常规选项。2020年这项起源于司法实践的制度，与强制报告制度一起写入未成年人保护法。此后出台的家庭教育促进法，则通过明确国家、社会等相关主体为家长提供家庭教育支持帮助的权利和义务，使得民政、妇联、共青团、关工委等与未成年人工作相关的部门聚集起来，为家长提供支持的社会体系正在全面建立。

　　这项工作通常会由司法社工进行评估，对需要进行家庭教育指导的家庭，检察机关、法院会发布《家庭教育令》《督促监护令》等。在记者采访的多个地区，目前家庭教育指导以专业司法社工、心理咨询师、家庭教育指导师等专业人士为主体，通常为团队合作，既有教育知识的讲授，也会设计大量亲子活动，有针对性地解决家庭面临的核心困境。这个过程会持续几个月到半年不等。

　　从目前对涉案未成年人的家庭教育指导实践中不难发现，专业的力量远远不足。龚江感到，并非所有案件最后都能达到所预期的目标，尤其是存在家庭内部侵害的问题时。如何应对家庭结构的变更、弥合家人之间的情感裂痕，需要非常专业的疏导资源。

　　在更广泛的群体中，不少家长的理念还需要提高。2022年全国妇联、教育部等11个部门印发了《关于指导推进家庭教育的五年规划（2021—2025年）》，规划包括推动中小学、幼儿园普遍建立家长学校，也包括规范强化社区家庭教育指导，依托城乡社区综合服务设施、文明实践所站、妇女儿童之家等普遍建立家长学校。

　　链接

　　　强制报告制度

　　国家机关以及居（村）民委员会、教育机构、医疗机构、儿童福利机构、宾馆等密切接触未成年人行业的工作人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。负有报告义务的单位及其工作人员未履行报告职责，造成严重后果的，由其主管行政机关或者本单位依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予相应处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。相关单位或者单位主管人员阻止工作人员报告的，予以从重处罚。

　　2018年4月，浙江省杭州市萧山区检察院联合区卫健局下发了全国第一份《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见》。

　　2020年5月，最高检、公安部、教育部、国家卫健委等九部门联合发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》，这项制度在全国范围内实施。

　　2020年10月，强制报告制度被纳入新修订的未成年人保护法，成为法律规定。

　　到2022年10月，通过强制报告，全国检察机关已办理侵害未成年人案件3700余件，对不履行报告义务的督促追责400余人。

　　《光明日报》（2023年10月10日 07版）