作者：王旭（中国人民大学法学院副院长、教授）

　　法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，因此要完善预防性法律制度。在法治轨道上坚持总体国家安全观，不断筑牢维护国家安全的屏障，同样需要我们深刻理解建立预防性法律制度、充分防范国家安全风险的法理，认真进行制度设计，以提升维护国家安全的整体绩效。国家安全部刚刚出台的《公民举报危害国家安全行为奖励办法》（以下简称《办法》）深刻把握防范国家安全风险的有关规律，探索运用激励机制最大程度破解维护国家安全中信息不对称等问题，推动形成“快速反馈—消除—打击”机制，极具操作性和启发意义。

　　对公民的举报行为予以奖励，是近些年我国很多维护公共安全的立法都采取的做法，但不同领域对举报予以奖励所遵循的规律和法理并不一样，《办法》体现出国家安全领域风险预防的几个重要特征：

　　一是国家安全领域的公民举报奖励重在预防，而非抚慰损害或恢复秩序。与食品、药品等领域的举报奖励不同，国家安全领域的举报奖励是要在最大程度上将隐匿、散见于社会不同角落的可能危害，或正在预备危害、实施危害的行为进行信息搜集和反馈，实现“图之于未萌、虑之于未有”的最佳效果，帮助国家安全部门快速反应、快速处置、快速打击，本质上是国家安全风险监测机制从政府专责部门向社会大众和公民个人的延长。因此，举报奖励不是着眼于对受害人的抚慰和救济，也不是鼓励受害人积极发声，而是要在危害国家安全行为花样繁多、日益隐蔽的大背景下，形成最畅通、最便捷的信息流和治理链，做到“官民一体”“专群同心”。这在《办法》的立法宗旨、立法原则和便捷无碍的举报渠道等制度设计中可以清楚看出。

　　二是国家安全领域的公民举报奖励重在维护重大国家利益，而非直接保护公民的个体权利。在当前日益复杂的国际国内形势交织影响下，国家安全越来越呈现出总体国家安全观所揭示的重大利益性、交互影响性、次生伤害性等新的特征。影响或危害国家政治安全、经济安全、社会安全的因素面临线上线下联动；网络安全、生物安全、金融安全等领域由于技术性、专业性较强，凭以政府为主体的单一风险监测机制和有效反应机制，还无法充分满足维护安全的要求；不同领域的风险因素互相影响、叠加、刺激产生出“复杂社会”的高度不确定性，一个领域的国家安全风险往往会越过边界、外溢蔓延，产生次生影响，波及、撬动其他领域出现风险。因此，建立国家安全领域的公民举报奖励制度，实质是要在新的时代环境、技术条件、产业格局、社会组织形态、国际国内流动等条件下，维护国家的重大安全利益，具有极强的公益性，需要依靠极大的公民责任感，也需要建设极广的预防网络体系，这与传统维护消费者等个体权益建立的有奖举报制度有明显不同。例如，在奖励标准上，国家安全举报奖励制度不能以实际损害为基准设计相关条款，本质上不是对损害的有效填平和抚慰，因此，《办法》立足保护国家利益的重大性建立起了有效的奖励梯度。又如，在奖励之前的事实认定和证据采集上，也不可能仅仅依赖举报人提供的线索或证据，国家安全部门对证据的识别、分析，以及由此获得的有效性、及时性、充分性，就成为更重要的考虑元素，是否及时、充分、管用地化解了危害国家安全的重大风险，成为奖励的“客观判断标准”。

　　三是国家安全领域的公民举报奖励是对公民应当履行的宪法义务的有效动员，而非简单赋予公民主观权利。在很多领域，法律、法规、规章赋予了公民通过举报获得奖励的权利，这是一种公法上的主观权利，是行政机关通过立法创设、赋予公民的。但国家安全领域的公民举报奖励本质上源于公民的宪法义务。《宪法》第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”这个条文对公民提出了两个要求，一是“维护”，也就是对国家安全有主动保护的责任；二是“危害禁止”，即公民本人不得做出危害国家安全的行为。从法理上看，第二个要求是一种底线义务，是公民的“义务性道德”，法律不可能对此奖励，相反必须严密监管是否有违反此类义务行为的发生；而第一个要求是一种“高线义务”，是公民的“愿望性道德”，文意中包含制宪者鼓励、勉励、期待公民积极做出更多保护、捍卫国家安全行为的意思，是建立举报奖励的基本宪法基础。《办法》规定的举报奖励就是对这种义务履行的有效动员，而不是纯粹赋予公民某种新的权利。因此，《办法》对于提供线索在真实性、及时性、有用性等方面提出了明确要求，对不予以奖励或重复奖励设置了明确条件，对不同人的奖励先后顺序做出了明确规定，对获得奖励设置了明确的时间限制，对举报人申请奖励提出了程序性要求等，都不纯粹是赋予公民主观权利，而是对督促、鼓励、动员公民履行宪法义务的制度安排。因为奖励的法理根源来自义务，所以在奖励过程中国家可以通过立法单方面就奖励条件、奖励标准、奖励排除、奖励顺序、奖励期限等进行规定。这种制度设计，既充分调动了公民积极履行更高层次义务的热忱，又体现出维护国家安全领域奖励的国家主导性和权威性，是实施宪法中公民积极义务履行条款的探索性立法努力，值得肯定。

　　四是国家安全领域的公民举报奖励对私隐性、保密性要求程度更高。与其他维护公民个人合法权利或一般公共安全的领域不同，国家安全领域的公民举报奖励必然对私隐性、保密性和举报人及相关人的人身安全要求更高，必须要在设计奖励制度的同时，兼顾相关保护制度的设计。在这方面，《办法》的规定也做出了很好的探索。国家安全是典型的“国之大者”，事关国本，事关全局，这个领域的较量十分尖锐复杂。要动员公民充分履行维护国家安全的积极义务，除了通过奖励予以激励之外，国家运用政权力量对其个人隐私和人身安全等予以充分保护也是关键一环。《办法》允许匿名举报，对特定情况下有关部门对举报人及其家属的人身安全采取特别保护、可以秘密举行兑奖、表彰仪式等规定，都可看出准确把握了在这样一个领域建立奖励制度的规律。公民在国家安全领域敢于举报，承担了更多的风险，也不是对某种权利或利益的主动追求，而是对履行义务的积极承担。如果说国家对公民基本权利的行使可以合理限制，那么对公民宪法义务的履行则更需要提供合理外在支持，《办法》按照宪法上公民义务履行的国家协助要求细化了相关制度安排。

　　抓住维护国家安全的内在法理和规律，是我们进行制度设计的根本前提，也是我们准确、有效实施制度的关键。《办法》在制度设计上充分体现了这种法理和规律，在下一步实施过程中，也需要把握住规律，体现几个重点：

　　一是牢牢把握住“预防性”和国家安全的“风险属性”，强调对苗头性线索、趋势性线索、概率性线索的有效判断、认定和奖励。国家安全是国之底线，奖励的重点不能完全放在对已经出现危害的制止上，更重要的是坚持预防在先，针对各个领域存在的苗头，综合分析发现的某种危险趋势、风险发生的相当概率，采取“以快制快”的措施。因此，对于这些有效线索的提供，应该通过予以奖励来倡导和激励。

　　二是牢牢把握住“动员义务履行”的特点，合理确定奖励等次、标准、形式，有效兼顾公民义务履行和权利行使。《办法》明确的“最高10万元以上”奖励金额，是从国家立法层面统一标准，表明重奖的巨大空间。同时，这也是一种重大宣示，国家安全、人人有责，国泰民安是不能用金钱来衡量的，人民平安幸福本身就是最大的奖励。正因如此，不能以物质奖励为本位、鼓励纯粹的逐利行为，而是要在物质奖励之外，从精神表彰等方面对公民的精神情怀予以肯定。

　　三是牢牢把握住“在法治轨道上推进工作”的重要基调，将《办法》规定的实体规则、程序规则准确适用，实现政治效果、法律效果、社会效果三者的有机统一。对于举报线索的汇集、移送和判断，国家安全部门是主管和专责部门，但其他国家机关和单位在自身管辖范围内对于线索初步判断和移交也有相应职责，应该按照法律的规定，形成各司其职又相互配合的工作机制。