发展社会主义协商民主是新时代中国特色社会主义思想的重要内容。习近平同志在党的十九大报告中指出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。”并特别强调： “加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”加强人民政协民主监督，需要深刻理解习近平同志提出的并在中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(以下简称《意见》)规定的关于人民政协民主监督是“协商式监督”的新定位。这是新时代发展社会主义协商民主的一个重大认识和实践问题。

　　一、协商式监督是以协商方式进行的监督，因而是社会主义协商民主的重要组成部分

　　关于“协商式监督”的讨论，最大的争议是认为这个提法容易把人民政协的民主监督职能同政治协商职能混为一谈，导致人民政协已经存在的民主监督职能相对弱化的趋势进一步加剧。应当承认，人民政协的三大职能的发展是不平衡的，民主监督职能长期处于相对弱化状态，与我国社会主义民主政治发展的要求不完全适应，以致人民政协在部分群众的印象里是只会“拍手” “鼓掌”。造成这种状况的原因是复杂的。有宏观的大背景原因，改革开放以来，中国共产党坚持以经济建设为中心，致力于实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴，人民政协要围绕中心、服务大局，这就决定了人民政协的政治协商、参政议政职能在重要程度上优先于民主监督职能。也有人民政协的三项职能存在边界不清、交叉 重合的问题，同一项政治活动既可以是政治协商，也可以是民主监督或者参政议政，容易导致民主监督湮没于政治协商或参政议政，难以彰显出效果。

　　但是，民主监督职能弱化的根本性问题不在于是不是以协商为方式、会不会容易与政治协商相混淆的问题，而是对民主监督重视不够的问题，是民主监督的体制、机制、程序、规范以及具体运行不完善的问题。人民政协的职能建设有一个逐步深化和细化的过程。最早确立的只是政治协商，1982年12月11日五届全国政协五次会议上通过的《中国人民政治协商会议章程》才第一次提出“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。1994年3月八届全国政协二次会议通过修订的《中国人民政治协商会议章程》第二条才正式明确政协“主要职能是政治协商和民主监督”。在相当长的时期内，人民政协的民主监督职能没有单列出来，不能认为这一时期人民政协没有发挥民主监督作用，只能说明民主监督作用主要体现在政治协商职能中。这是将政协民主监督称之为“协商式监督”的历史依据。

　　《意见》指出：人民政协民主监督“是社会主义协商民主的重要实现形式”。这是把人民政协民主监督概括为“协商式监督”最深刻的意义所在。社会主义协商民主是个大体系，是包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等渠道在内的。在这个协商民主体系中，人民政协因是唯一的专门协商机构而显示出特殊的重要性。但是政协协商民主也是一个大概念，不单是指人民政协的政治协商职能。2015年中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”并且要求：“把协商民主贯穿履行职能全过程，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”不仅明确了人民政协协商民主是通过履行三项职能而实现的，而且还要求在履行职能的全过程来体现。这是将政协民主监督称为“协商式监督”的理论依据。在实际运作过程中，人民政协的三项职能经常是相互关联、相互结合的，又是有所区别、各有重点的。正确处理关联性与区别性的关系很重要，是既能发挥民主监督的独特作用又与其他职能形成合力的关键所在。民主监督与政治协商、参政议政职能的主要关联在于以协商为方式。因此，《意见》提出的基本原则之一就是： “坚持平等协商，坦诚相见，畅所欲言，尊重不同意见表达，把协商民主贯穿于监督全过程。”关联性还在于，政协的民主监督在很大程度上可以利用已有的协商活动来实现，如政协全体会议、常务委员会会议的大会发言增加监督性内容比重，政协常务委员会会议、主席会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等安排一定数量的监督性议题，注意通过提案提出意见、批评、建议，开展监督，政协重点提案中应有民主监督性提案。这样做可以起到“借台唱戏”的效果，是简便易行的方式。民主监督与政治协商、参政议政职能的主要区别在于重点不同。《意见》指出： “民主监督的重点是党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况。”具体地说，人民政协的履职活动，如果在决策之前进行，就是政治协商或参政议政;如果在决策实施过程之中进行，就属于民主监督的范围。通俗地讲， “马前炮”是协商， “马后炮”是监督。把握民主监督的这一重点，有助于我们在政协会议和提案等活动中设置民主监督类别。民主监督与其他职能的区别还在于它有特殊的形式，只有用好这些形式才能显示出民主监督的独特作用来。如视察监督，政协可就涉及改革发展稳定重大问题的监督性议题，根据监督任务组织委员视察团，着重发现存在的问题和不足，提出批评和建议，推动党和政府决策部署贯彻落实。又如专项监督，政协可受党委委托交办的监督事项确定专项监督议题，组织力量，开展监督性专题调研，抓住重点问题，深入一线明察暗访，提出改进意见建议。人民政协这些专门的监督形式，是人民政协履行民主监督职能的着力点，应当下大气力抓紧、抓实、抓好，显示出人民政协的作为。现已在人民政协、各民主党派、工商联普遍开展的脱贫攻坚民主监督工作，围绕精准识别、精准施策、精准脱贫等重点工作，深入进行调研，针对普遍性的问题提出解决的思路和对策，在不太长的时间内取得了明显成效，为在新形势下人民政协履行民主监督职能开了好头。

　　二、协商式监督是协助性监督，在社会主义监督体系中起配合性作用

　　关于“协商式监督”的讨论，还有一种认识，就是认为这种提法更加突出了政协民主监督的“柔性”特点，使之更不具有约束力。既然民主监督是协商、商量，就不是决定，可以采纳，也可以不采纳。对监督者来说，是不说白不说，说了也白说;对被监督者来说，是权当耳旁风，不去见于行。产生这种认识的原因，是不清楚政协民主监督在社会主义监督体系中的位置，总想赋予其难以承担的分量。比如，有种看法认为，在反腐败斗争中，只是纪检部门、司法机关在唱独角戏，不见人大监督、政协监督的踪影，以致执政党的腐败问题才如此严重。

　　《意见》指出： “人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”既然民主监督是整个社会主义体系的一个组成部分，就要摆在其中来认识政协民主监督的地位和作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。这表明我国社会主义监督体系是由8种监督所构成，民主监督只是其中的一种。这8 种监督各有各的功能，地位和作用不是等同的。其中最重要的起决定性作用的是中国共产党党内监督。道理很简单。从哲学上讲，内因是事物发展变化的根本原因，外因只是事物发展变化的条件。相对于外部监督来说，执政党的内部监督更重要。内部监督不到位，外部监督再用劲，也只能是隔靴搔痒。从政治上讲，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是全中国人民 的领导核心。办好中国的事情，关键在党。正如邓小平同志所言：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”习近平总书记在十八届六中全会上的讲话中指出：“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。”党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源。因此，加强监督首先要从党内监督做起，党的十八届六中全会通过了新修订的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》)，为全面从严治党提供了一部完善的党内法规。 但是，单有党内监督是远远不够的。习近平总书记指出：“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。各级领导干部要主动接受各方面监督，这既是一种胸怀，也是一种自信。”因此，与修订前的《条例》基本不涉及其他监督不同，新修订的《条例》专设第六章“党内监督和外部监督相结合”，把人大、政府、监察机关、司法机关监督，人民政协民主监督，审计机关监督，民主党派监督，社会监督和舆论监督都纳入进来，对各级党委提出了支持和保证、接受和加强这些监督的要求，特别是就支持民主党派履行监督职能单设一条，充分说明了中国共产党对外部监督的高度重视。

　　在我国社会主义监督体系中，政协民主监督(包括民主党派民主监督)与其他监督形式相比较的一个不同之处在于缺乏法律法规的支撑。在我国社会主义监督体系中，许多监督形式都已经实现了法治化或有法律依据。如中国共产党的党内监督有《党内监督条例》，人大监督有人大常委会《监督法》，行政监督有《行政监察法》、司法监督有人大制定的各项法律法规，审计监督有《审计法》，社会监督有《宪法》第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，新闻舆论监督的法律规范已散见在我国的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单项条例、规章等等规范性文件之中。而政协民主监督却没有这方面的法律法规上的规定。这在一定程度上是造成政协民主监督职能弱化、实效性不强的一个原因。正是基于这样一个客观存在的事实，与对其他监督形式提出“依法进行监督”的要求不同， 《条例》对人民政协提出的是“依章程进行民主监督”。笔者一直主张，人民政协民主监督也要纳入“国家各项工作法治化”轨道，政协章程也属于我国社会主义法律规范体系之列。还有学者主张，政协章程是“软法”。人民政协民主监督与其他有法律法规硬性规定的监督形式是不同的。人民政协民主监督既不是权力监督，也不是法律监督，而是一种柔性监督。在我国社会主义监督体系中，既要有刚性监督，也要有柔性监督，如同软实力也是实力，依法治国要与以德治国相结合一样。能够约束权力的不仅是“铁笼子”，还要有“软绳索”。人民政协的民主监督，靠的不是权力，不是法律，不是强制性，靠的是真知灼见，靠的是以理服人，靠的是社会影响力。在我国社会主义监督体系中人民政协承担具有柔性监督性质的民主监督职能，恰恰是政协监督不同凡响的地方，是人民政协能够与其他监督形式相区别发挥不可替代作用的地方。协民主监督的目的。《意见》指出： “监督目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。”习近平总书记在中央统战工作会议上指出，我们发展社会主义民主政治、加强社会主义协商民主建设，就是为了发扬民主、集思广益，避免发生大的失误。中国共产党是中国的唯一执政党，是最高的政治力量，长期处于执政地位，权力高度集中，如果听不到不同意见，很容易导致盲目决策，一意孤行。因而需要在人民政协接受来自党外人士的监督。如果把监督当成挑刺儿，或者当成摆设，就听不到真话、看不到真相，有了失误、犯了错误也浑然不知，那是十分危险的。人民政协的民主监督，是帮助党和政府改进工作的重要方式，需要把政党之间的政治监督特别是对执政党的监督作为重点予以加强。要按照习近平总书记的要求，着眼于避免执政党犯大错误、出现大的失误，围绕党和政府的中心任务和重点工作设置民主监督议题，积极组织政协委员参加党委及其部门委托的重大事项调研督查活动，邀请政协委员参与纪检监察机关党风廉政建设和反腐败工作的监督检查，健全委员来信举报通道，发挥特约监督员作用，开展民主评议活动。政协民主监督不是给党和政府出难题，而是帮助党和政府解难题，不是找麻烦，更不是添乱。这才是政协民主监督作为协助性监督应有的作用。

　　三、协商式是成事性监督，因而不同于多党制、两党制条件下的对抗性监督

　　为人民政协的民主监督应该是一种异体监督，而非同体监督，通俗地说，是让跟自己不同的人来监督，而不是自己人监督自己人，否则根本起不到监督的作用。在人民政协民主监督中鲜见有反对性的意见，甚至批评性意见也很难见到，以致有人指责，参政的民主党派是执政的中国共产党的“应声虫”，只会“唱赞歌”，哪里有什么真正的监督?由此认为，“协商式监督”的提法只会放大同体监督的性质，不是加强而是削弱了政协的民主监督。甚至有人认为，政协民主监督的发展方向应该像西方国家议会中反对党对执政党的监督那样，才能真正有效。

　　产生这样的思想认识的根本原因是不懂得我国人民政协的性质，把人民政协同西方国家议会混为一谈。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，坚持中国共产党领导是首要的政治前提。在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根据，是人民政协继往开来的方向和使命。在人民政协中，党的领导主要是通过协商民主来实现的。习近平总书记在中央统战工作会议上指出：“民主和协商是实现党的领导的重要方式。通过发扬民主、广泛协商，可以使统一战线广大成员更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围、跟党走。”在党的十九大报告中更明确指出： “协商民主是实现党的领导的重要方式。”这是着眼于坚持和巩固党的领导地位和执政地位，把人民政协民主监督定位为“协商式监督”的重要考虑。因此，《意见》定义人民政协民主监督的第一要素就是“在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上”，明确基本原则的第一条就是“坚持中国共产党的领导，坚定正确的政治方向，围绕中心、服务大局，依照宪法法律和政协章程有序开展”，并专设第六部分“加强党对人民政协民主监督工作的领导”。事实证明，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是人民政协事业发展的根本保证。人民政协民主监督能否顺利开展并切实取得成效，关键在于坚持党的领导和党要善于进行领导。各级党委要深刻认识人民政协民主监督的重要意义，把加强和改进人民政协民主监督工作作为提高执政能力和领导水平、推动和改进工作的重要举措，把政协民主监督工作安排纳入党委工作总体部署，把重点监督议题列入年度协商计划，完善民主监督的组织领导机制，确保在党委集中统一领导下有力有序有效开展。政协党组要发挥领导核心作用，担负起坚持和维护党的领导的政治责任，把方向、管大局、保落实，切实把握监督的方向和原则、节奏和力度，完善民主监督各项机制，确保党的领导落实到监督工作全过程和各方面。

　　人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是我国各政党实行相互监督的重要平台。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》明确把“在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见，或者以提案等形式提出批评和建议”作为民主党派和无党派人士的民主监督的主要形式之一。人民政协要尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利，使各民主党派真正能够履行民主监督的职能。人民政协的民主监督也是政治监督。政治监督主要是指执政的中国共产党和参政的各民主党派之间在人民政协这一多党合作和政治协商重要机构中进行的相互监督，监督的对象是我国的各政党特别是执政的中国共产党及其各级组织。加强对执政党的监督是中国共产党的一贯主张。改革开放之初，邓小平同志就强调：“由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”习近平同志在中央统战工作会议上明确指出： “我们常讲，海纳百川，有容乃大。既然要发展统一战线，既然要做统战工作，就不可能是清一色的，各式各样的人都会有，也应该有，否则搞统一战线就没有意义了。虽然党外人士有些人说的话、提的意见有时听着不舒服，征求意见、统一思想要花时间，但只要他们的出发点是好的，即便说得尖锐一些，即便工作费时一些，也是十分有益的。良药苦口，忠言逆耳，我们共产党人要有这个胸襟和气度。别人的批评，正确的要听、要改正，不正确的要容、要引导，不能因为怕麻烦就拒人于千里之外。”习近平总书记多次表示，希望各民主党派、无党派人士发挥好民主监督职能，继承和发扬优良作风，做中国共产党的诤友挚友。但是也必须清楚，我国民主党派是中国特色社会主义参政党，不是在野党，更不是反对党。习近平同志在十九大报告中进一步要求：“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能。”民主党派对执政的中国共产党的监督，是亲密友党之间的监督，是善意的监督，是帮助中国共产党集中力量办大事、成大事的监督，是成事性的监督，而不是败事性的监督，是补台的监督，而不是拆台的监督。这与西方国家多党制、两党制条件下在野党、反对党对执政党的对抗式监督有本质的区别。苏联东欧剧变后，西方敌对势力加紧对发展中国家策划“颜色革命”，往往从所针对的国家的政治制度特别是政党制度开始发难，把不同于他们的政治制度和政党制度打入另类，煽动民众搞街头政治，致使很多国家陷入政治动荡、社会动乱，人民流离失所。在这种“颜色革命”的影响下，国内也出现了一些模糊认识和错误看法，如有的人把西方两党制、多党制奉为圭臬，觉得中国不搞多党竞选、轮流执政不能算民主制度，散布中国民主党派不以谋取执政为目的就不是真正意义上的政党的谬论。言下之意，我国民主党派只有成为反对党，利用监督形式向执政党发难，才是真正意义上的政党。对于这样的政治图谋，必须要警惕。如果民主党派等统一战线成员不同我们党肝胆相照、荣辱与共，而是同党唱不一样的调，甚至跑到党的对立面，那我国政治生活会变成什么情况?没有政局稳定，什么事都办不成。商以求同，协以成事，这是把握人民政协包括民主党派民主监督定位于“协商式监督”的一个重要原因。

　　正确理解“协商式监督”，还有一个具体问题需要解决，就是如何认识“批评”是人民政协民主监督的重要方式。人民政协的民主监督职能之所以与政治协商、参政议政职能不同，“批评”是其明显的特征。《意见》在多处指出了政协民主监督的“批评”方式。如“以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”，基本原则包括“认真负责开展批评”，视察监督“提出批评和建议”， “通过提案提出意见、批评、建议，开展监督”， “维护政协委员对国家机关及其工作人员的工作提出意见、批评、建议的权利”，各级党委和政府负责同志要“认真倾听批评和建议”，提倡“尖锐而不极端的批评”等。把握人民政协民主监督的“批评”方式，对于在政协的履职实践中把是否具有“批评”色彩作为划分出民主监督类别的标志，从而凸显出政协民主监督的实绩，有重要的操作性意义。过去人民政协的民主监督工作不是没做，而是大量地湮没在政治协商、参政议政履职活动之中，既不为人所知，更显示不出独特作用。有了民主监督的“批评”这一特殊方式，有助于增强人民政协开展民主监督的自觉性，解决实际上存在的民主监督相对弱化的问题。但是，对政协民主监督的批评方式，也要有一个正确的认识。不能把它理解成政协民主监督的唯一方式，提出批评是监督，提出不同意见、建议也是监督，这是经常把这三者并提的主要原因。另外，批评也不等于指责，简单地指责容易，但批评则不仅要指出问题，找出不足，也要分析产生问题的原因，还要提出改进的意见建议。在某种意义上讲，真正的批评、善意的批评是建设性的，有利于团结的，而不是破坏性的，不利于团结的。正是在这种意义上，中国共产党把批评和自我批评作为党的优良传统和作风之一，把“团结—批评—团结”作为解决人民内部矛盾的基本原则同时也是统一战线工作的基本方针。人民政协的民主监督要用好批评这个有力武器，发言说到点子上、批评点到关键处，设身处地多提建设性意见，真正显示出实效。(中国西藏网　文/张峰)

　　作者简介：张峰，中央社会主义学院原副院长、教授