作者：陈龙（中国财政科学研究院研究员）

　　中央经济工作会议对我国经济形势作出了科学判断，提出积极的财政政策要适度加力、提质增效。当前，我国经济回升向好，高质量发展扎实推进。做好明年经济工作，要按照中央经济工作会议的部署，优化积极的财政政策，提升宏观经济治理效能，激发我国经济增长潜力，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

　　充分认识我国经济取得的成绩以及经济运行的新变化新矛盾

　　今年以来，我国加强宏观政策逆周期和跨周期调节，着力扩大内需，优化结构，克服种种困难，成绩斐然，来之不易，国民经济持续回升向好，新动能体量不断提升，高质量发展扎实推进。同时，也要看到我国经济运行中出现的新变化和新矛盾。中央经济工作会议指出，进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多。在这些新变化新矛盾中，尤其要注意由于内需不足而引发的质的有效提升与量的合理增长相对不足不协调的趋势和矛盾。

　　一方面，我国经济质的提升取得了很大成效，与创新动能、高技术相关的产业发展较快。例如，今年1—10月份，高技术产业投资同比增长11.1%，高于全部固定资产投资增速8.2个百分点；10月份，规模以上航空航天器及设备制造业增加值同比增长12.3%，规模以上智能车载设备制造、智能无人飞行器制造行业增加值分别增长89.2%和53.2%。另一方面，其他一些产业以及与民生相关的行业发展动力和活力不足，并且伴随着就业压力大、消费不振、地方财政困难以及相关领域部分企业经营难度大等问题。这些现象和问题，主要是由于需求不足和量的增长不足引起的，从而出现了发展不均衡、产业经济冷热分化。

　　我们看到，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变，经济增长的潜力仍然较大。完成中央经济工作会议制定的任务和目标，解决当前经济中的现实问题，需要高度警惕内需不足引发的量与质不协调趋势的演化，防止增长不足引发经济螺旋式收缩。因此，我们必须高度重视增长的速度问题，警惕增长不足现象，促使经济保持在合理增长水平。把握好发展的动态不均衡到动态均衡的演进过程，先立后破，为产业转型升级创造良好的环境和条件，这对高质量发展至关重要，成为当前我们经济工作的紧要任务。

　　积极财政政策的主要任务及基本要求

　　依据我国经济社会发展的目标和当前经济运行的新变化新矛盾，未来积极财政政策的主要任务是增强经济活力，巩固和增强经济回升向好态势，形成消费和投资相互促进的良性循环，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。更好地发挥积极财政政策的作用，需要把握好“适度加力”和“提质增效”两个基本要求。

　　“适度加力”，即财政政策的力度要合适。力度太小，则影响财政政策的效果，对经济持续回升向好支撑不够；力度太大，则超过经济合理增长的需要和财政的承受能力，给经济发展和财政运行带来新的风险。积极的财政政策适度加力，需要把握好两点。

　　其一，财政政策的力度要与增长的潜力和现实需要以及国民经济规模相匹配。确定经济增长目标和财政政策力度，通常以潜在经济增长水平为依据。过去三年我国遭受疫情严重冲击，这一时间段的经济数据明显低于正常的历史趋势线。当前就业压力大，一方面体现出现在的增长水平是不充分的，另一方面意味着我国具有提升增速的人力资源空间。今年新增就业的目标任务是1200万人左右，2024年的压力只增不减，高校毕业生人数预计将达到创纪录的1187万人，解决新增就业仍需提高经济增速。财政政策的力度，要与这一潜在增长水平相匹配，激发经济增长潜力。

　　其二，财政政策的力度与财政承受能力相适应。虽然综合宏观经济运行、经济发展潜力、债务资金使用、融资成本及流动性、财政承受及偿付能力、政府资产资源状况等分析，我国财政赤字和政府债务总体安全，可以为加大财政政策力度提供一定的空间，但在财政收支矛盾突出、一些地方债务存在流动性和兑付风险的情况下，实施积极的财政政策，需要考虑财政的承受能力，要在优化政策工具和方式上下功夫，减轻财政压力，防止引发新的风险。

　　“提质增效”，即用好财政政策空间，提升财政政策效率，以较小的政策成本取得尽可能大的调控成效。为此，主要做好两个方面：一是优化财政政策的作用方向，用好财政政策空间，提升经济增长效率，增强中长期发展动能。围绕新质生产力和产业转型升级、现代产业体系建设，以及扩大需求、形成消费和投资相互促进的良性循环等目标，选择合理的政策方向和方式。二是根据宏观经济形势的发展，通过优化组合政策工具，优化财政支出结构，提升财政资源使用效率和财政支持高质量发展的能力。例如，随着大规模专项债的发行，地方优质项目不断减少，需要基于全国层面加快基础设施建设的统筹协调，综合考虑融资成本、国家整体规划和全国统一大市场建设等要求，调整投资方式和政府债务结构，提升整个国民经济运行效率和未来潜力。

　　下一阶段积极财政政策的重心

　　激发我国增长潜力，实现经济合理增长，需要维持合理充沛的总需求，加强投资动态管理，完善财政投融资方式和结构，优化政府债务结构，提升宏观经济治理效能，改善社会预期，增强经济活力，以公共服务和广义基础设施建设为消费和投资相互促进的着力点，消除制约消费需求的深层因素，以激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。

　　其一，以进促稳，加强投资规划和动态管理，维持合理充沛的总需求，支持经济持续回升向好。一是立足于党的第二个百年奋斗目标，着眼未来我国二三十年的发展，做好短期和中长期基建投资规划，使每年广义财政支持的基建投资规模名义增速保持在8%—9%的水平。二是通过政策引导和支持，激励新技术新产业等领域的新型基础设施建设投资，引导实体产业尤其是制造业加大技术改造和创新投资，加快形成新质生产力。三是在我国房地产市场的供需关系发生深刻变化的背景下，应根据房地产市场运行和商品房建设等情况，合理确定政府主导的公租房等建设投资规模，弥补由于房地产市场投资拖累引起的需求不足。

　　其二，完善财政投融资的方式和结构，调整政府债务结构，减少财政压力，解决长期持续发展的预期和动力问题。在满足地方基建基本需求的条件下，建立以中央为主导的投资模式，增加中央重大基建项目，逐步动态降低地方投资占比。在广义财政投融资重大基建项目的资金来源上，予以有序分类安排，对于无现金流回报的公益类及国土治理、水利、农村污水治理及水循环等重大项目安排国债资金解决；对于有现金流回报但周期较长的重点基建投资项目（包括工业固定资产投资中的部分电力、天然气、能源、水处理及供应项目和部分交通运输基建项目），其20%的项目资本金，由项目承接主体负责其中的10%，另外一半资本金由政策性银行等广义财政资金解决，财政资金给予贴息和增信支持；对于现金流回报充沛的基建投资项目，鼓励开发和运营主体通过市场化方式筹措资金。这样既不会过度增加财政负担，又能解决长期持续发展的预期和动力问题。与优化基础设施投资结合起来，适度提升中央债务占比，控制地方债尤其是专项债的增量规模。

　　其三，综合施策，以公共服务和广义基础设施建设为消费和投资相互促进的着力点，形成消费和投资相互促进的良性循环。在培育壮大新型消费、稳定和扩大传统消费的基础上，着力推动消费和投资相互促进，尤其是公共服务和广义基础设施建设方面的投资，对于改善消费环境、解决消费堵点、带动个人的消费，具有重要作用。为此，通过增加公共服务保障性住房和广义基础设施建设方面的投资，解决好住房、养老、育儿、医疗等制约消费需求的主要因素，形成消费和投资相互促进的良性循环。同时，健全社会保障制度，扩大社保覆盖面，逐步提升保障水平，增强居民的消费意愿和能力。

　　其四，加强政策和工具配合，把握好政策调整节奏。根据宏观形势和经济运行状况的变化，尤其是根据就业状况、实际增长率与潜在增长水平的差距以及总需求的变化，加强财政、货币政策的协调配合，灵活使用相关工具，增强宏观政策取向一致性。把握好政策调整节奏，在经济增长尚未达到潜在增长水平或内生动力尚未完全恢复之前，不应过早采取收缩性政策，避免打断经济恢复向好趋势。

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