10月13日，央行发布《非银行支付机构行业保障基金管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），决定建立支付机构行业保障基金（以下简称“基金”）。《办法》明确基金是用于化解和处置因支付机构客户备付金缺口导致的行业风险的非政府性行业互助资金。

　　近年来，随着非银行支付机构业务的快速增长，客户备付金规模也不断扩大。根据央行更新的货币当局资产负债表数据，8月末非金融机构存款（即支付机构客户备付金）规模为16233.08亿元。

　　招联金融首席研究员董希淼认为，建立支付机构行业保障基金，是央行在对支付机构备付金实施集中存管后，在支付行业探索建立的又一制度。备付金集中存管有助于防范备付金被挪用的风险，而建立基金将有助于防范支付机构因经营问题产生的风险，推动形成市场化的风险防范和化解机制，从而更好地促进支付行业稳健发展，确保金融稳定和社会稳定，维护金融消费者合法权益。

　　形成市场化的风险防范和化解机制

　　自2019年1月起，支付机构已向人民银行全额交存客户备付金。备付金集中存管可以有效遏制资金挪用风险，但不能杜绝支付机构经营过程中出现的虚假商户和虚假交易，也无法完全避免非法交易平台传染给支付机构引发的资金风险。此外，部分支付机构因重大违规、经营不善等问题被注销《支付业务许可证》、解散或破产时，由于缺乏配套的救济保障机制，如果其客户备付金存在缺口，极易引发群体事件，影响社会稳定。

　　央行表示，为推动形成市场化的风险防范和化解机制，应尽快出台《办法》。基金应在人民银行的指导和监督下规范运行，按照市场化、法治化原则开展行业互助。

　　国家金融与发展实验室副主任杨涛表示，设立基金有助于解决局部非系统风险，尤其是解决中小支付企业可能出现的经营失败问题，同时也会起到稳定市场预期的作用，强化市场对于支付行业健康发展的信心。

　　目前，我国对存款类金融机构已经实施存款保险制度，保险业、信托业等也已建立相应的行业保障基金。董希淼认为，相应的机制安排，在防范化解金融风险、推动行业长期持续发展、保障用户权益等方面发挥了重要作用，也积累了经验。在我国，支付行业用户规模巨大，与公众日常生活和金融运行密切相关，探索建立支付机构行业保障基金，具有必要性和紧迫性。

　　央行强调，设立基金并通过《办法》规范其运行，确保支付机构遭遇风险事件出现备付金缺口时，能最大限度降低对其客户的影响，是市场经济条件下保护消费者权益的重要举措，有助于预防和妥善处置群体性事件风险，维护金融市场和公众对支付服务行业的信心，促进支付服务市场健康发展，维护金融系统稳定。

　　保护消费者权益 维护行业平稳发展

　　支付机构行业保障基金如何筹集？根据《办法》，基金来源主要为清算保证金利息按比例划入基金。具体来看，支付机构将全部客户备付金作为其清算保证金。人民银行按季度计提支付机构清算保证金利息划入基金。计提比例按照支付机构分类评级结果确定，区间为9.5%至12%，通过实行差别计提比率的方式引导支付机构依法合规开展支付业务。

　　基金的建立对于消费者有什么影响？董希淼表示，对金融消费者来说，建立非银行支付行业保障基金，是更好地保护用户合法权益、确保支付行业稳健发展的举措。基金来源于备付金利息，不会增加支付机构支出，更不会增加客户负担。

　　什么情形下可以使用基金用于兑付客户备付金？《办法》规定了三种可以使用基金用于兑付客户备付金的情形：一是支付机构被注销《支付业务许可证》、解散或者被依法宣告破产时，支付机构或者其他责任主体的资产无法完全弥补客户备付金缺口的；二是支付机构出现重大风险且采用各种市场化方式均无法弥补客户备付金缺口的；三是人民银行认定的其他可能严重危及社会公共利益和金融稳定的情形。

　　根据《办法》，使用基金兑付客户备付金的，对单个客户实行5000元人民币最高兑付限额。中国人民银行可以根据经济发展、支付行业风险状况等因素调整最高兑付限额。

　　《办法》明确人民银行负责监督基金的筹集、管理和使用，负责监督基金管理人，并指出人民银行可以委托其所属或主管的非营利性质的行业自律组织作为基金管理人。

　　杨涛认为，支付机构行业保障基金通过行业自律组织落地，也相当于真正给了自律机制一个新抓手。