城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划等，是协调和促进城乡发展、加强社会治理的重要手段。随着我国经济社会快速发展，各级政府需要经常制定或变更城乡规划。这就会对所在区域城乡居民的生产生活产生影响，发生诸如征收补偿、就业和生活保障等多方面问题。党的十九大报告提出，巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。在城乡规划制定中促进公众参与，是贯彻落实党的十九大精神的必然要求，有利于城乡规划提升科学性、增强实效性。

目前，一些地方城乡规划制定过程中的公众参与还不是很充分。由于城乡规划涉及很多专业技术问题，如环境影响、文物保护、农户安置等，需要专门机关进行研究、论证。但也应看到，专门机关在制定规划过程中可能存在信息不充分问题，也难以全面了解现实中的复杂利益关系。在规划制定过程中促进公众参与，可以让公众充分表达利益诉求、了解相关信息，从而起到监督制约作用。同时，公众提供的信息和建议也有助于规划制定机关完善规划方案，推进决策科学化、民主化，避免决策失误。规划制定过程中的良好公众参与还可以促进利益相关方互动协商、达成共识，从而有利于规划的推进和实施。

根据参与方式的不同，公众参与可以分为正式参与和非正式参与。各种参与方式之间并不是相互排斥的，而是可以根据实际情况选择使用，也可以共同发挥作用。正式的公众参与方式主要是履行严格法律程序的听证会。听证会具有程式性、辩论性和正式性等特点，可以为参与听证的各方提供一个讨论平台。公众代表的选择是听证程序中非常重要的一环。可以由规划制定机关指定代表，也可以由公众报名，但代表一定要有多元性和广泛性。非正式的公众参与方式较多，包括公众通过网络、信件、电话、传真等方式提出意见、建议，规划制定机关邀请公众代表参加座谈会等。非正式参与方式具有零散化特点，公众的意见或建议往往数量较多、内容较分散，需要规划制定机关进行收集整理、分析选择，并通过合理方式向社会进行公开答复。

在城乡规划制定中充分发挥公众参与的积极作用，需要做到以下几点。一是广泛参与。不仅保障本地户籍居民广泛参与，也应保障在本区域工作、生活的非户籍居民参与。如果城乡规划的影响范围超出本行政区域，还应保障相关区域的公众参与。二是有序参与。公众应有组织按程序参与，以保证公众意见表达清晰完整、参与过程顺畅高效。三是全程参与。规划制定全过程都应实行公众参与，并建立有效机制，对公众提出的意见、建议进行分析采纳。四是有效参与。规划制定机关在听取公众意见后，应认真研究规划草案中是否存在问题、自身工作还存在哪些不足。当反对意见超过一定比例时，应考虑调整方案或等条件成熟时再行提起新的规划，从而切实发挥公众参与的作用。

（作者单位：中国人民公安大学）

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