新一轮城市更新工作，正成为广州激活高质量发展的新抓手新动能。中共广州市委十一届十一次全会工作报告提出，广州要坚定不移推进实现老城市新活力、“四个出新出彩”，坚持以深化城市更新为突破口，树立“全周期管理”意识，建立城市更新“一张图”，以绣花功夫推进城市更新九项重点工作。

　　更高质量推进实现老城市新活力，要求广州城市更新除了土地再开发的经济目标之外，必须同步实现与城市发展质量直接相关的社会目标与文化目标，催生高质量发展的新优势新动力。除了更加重视城市更新中必要且充分的公共利益还原之外，必须同等重视社会和谐进步、城市文化传承等要求，需要深刻认识当前城市更新存在的问题、系统设定城市更新的目标和路径、切实完善现行城市更新的政策，以制度创新推动综合品质的城市更新。

　　重新审视城市更新的房地产化模式

　　2007年启动的猎德城中村改造形成了引入市场融资的“猎德模式”之后，旧村改造以村集体、市场、政府合作的开发模式迅速推广。2010年广州正式启动“三旧”改造工作，引入了市场资金，推动完成了大规模的城市更新改造。在市场推动下，政府、原土地业主以及开发商形成“增长联盟”，通过改变土地使用性质与提高开发强度，获取增量开发收益。这种建立在新增商品房出售收益基础上大规模推倒重建的增长联盟开发模式，通过改造项目内部的利益平衡实现了交易合作，当然也存在改造地区的社会关系重构和改造项目外部负效应显著的问题：环境密度过高、交通拥堵加剧、公共服务欠配等。深入推进城市更新，需要重新审视过度房地产化的问题，需要长远、全局的统筹考虑城市更新的策略，避免大规模更新后负效应叠加造成新的城市问题。

　　应从“单一项目平衡”转向“三旧综合运营”

　　从当前城市更新的具体工作来看，主要是以经济可行性为基础，以改造更新涉及的产权地块为单元的项目开展实施，存在某种系统性“难题”，即一定区域范围内各类型更新项目，无法做到改造目标、规划指标、服务设施的系统整合。面对旧村、旧城高密度低品质的城市建设历史欠账的问题，本应该从城市层面，跨项目、跨地块进行统筹，如通过相对低密度的“旧厂”更新进行功能、容量的再平衡。但是，“单一项目平衡”的逻辑快速推动了新增建设量多、协调难度低的“旧厂”项目更新，以及部分拆迁安置协调相对顺畅的“旧村”改造更新，导致后续的“旧村”“旧城”区域推动更新的难度更大。从某种程度上说，“三旧”改造政策从寻找可供发展的土地资源缘起，成功释放了相当显著的动能，但在走向高质量发展的“城市更新”新时代，必须跳出单一项目平衡的约束，以系统目标下城市三旧综合运营的思路进行整体谋划。

　　城市更新必须建立经济、社会、文化维度的综合品质目标

　　经济维度上坚持以公共利益作为城市更新的基本目标。目前，城市更新制度主要以加快推动更新项目实施为导向，事实上保障了增长联盟获得改造增值收益。开发商、原业主等在城市更新的过程中分别拥有资金优势、产权优势，他们的利益诉求虽然会经过多番博弈，最终还是能够达到各方满意的结果。但是，周边市民成为改造项目外部负效应的直接承担者，周边相邻城市地区以及更大范围的城市整体，则更多地承担了改造后建筑容量、人口容量大幅度提高带来的各种城市问题，实质是城市更新在公共利益上还原不足的体现。因此，更新项目应该充分考虑周边市民的利益，政府部门需要将减少外部负效应和解决周边居民生活环境等问题一并考虑，从区域统筹的角度来维护城市公共利益。

　　社会维度上坚持以共建共治共享为城市更新的治理目标。城市更新作为治理体系和治理能力现代化的重要体现，实现多元参与、共享增益并促进社会和谐进步，是城市更新必须树立的社会目标。逐步扩大城市更新中的公众参与，不仅是体现社会主义民主，更是解决多元利益冲突有效而实质的路径。通过建立协商机制，保障公共利益还原和发展增量共享，多元主体共同讨论发展愿景、评估发展问题和协商利益预期，实现共享城市、人民城市的目标。而现阶段开展公众参与仍然面临市民公共意识、专业知识不足的问题，可以引入规划师等力量提供专业支持，提升社区参与治理的能力。建立和完善“地区总规划师”“镇街规划师”“社区规划师”等制度，充分发挥规划师的专业服务和社会服务能力，通过社区规划平台的搭建，在城市更新项目中践行“共建共治共享”的社会治理模式。

　　文化维度上坚持以地方文化传承为城市更新的内涵目标。广州实现老城市新活力的前提在于城市历史文脉的保护与传承。对传统街区应采用渐进式微更新的模式，尽可能延续城市的集体记忆、特色文化。恩宁路永庆坊开展微更新，将创新的业态、传统的非遗工坊与历史文化街区保护利用相结合，是广州城市更新已经迈出的可行路径。产业活力是广州老城区城市更新的关键，应该在城市更新中鼓励传统文化的现代化，注重对乡愁、怀旧等主题业态的培育和支持。“超级文和友”在广州的“爆红”充分显示了这类业态的市场欢迎度，而年轻群体的消费及传播在其中发挥了核心的作用。设想一下，这样的创新业态若与真正的广州老城传统空间相融合，何尝不是一种根植于老广州文化的、充满活力的城市更新？

　　以制度创新推动城市更新实现城市综合品质提升

　　城市更新应以制度创新引导市场与城市共赢，并从注重经济目标走向注重综合目标。首先，“房地产化”本身具有高效率住宅供给的优势，具有的固有缺陷可以通过精明公平的政策干预进行调节。比如将商品房与保障性住房、人才公寓等政策性供给或租赁型居住、养老型住房结合以实现对城市居住问题的公共还原，如调节产业功能的比例、配套服务更大范围的大容量公共服务设施，或在一定区域内设定“职住平衡”目标等措施。其次，政府应从城市整体功能结构的角度出发，统筹推进不同旧改更新项目之间、不同更新单元之间的指标转移、交换等合理化制度创新，以及建立“市-区”城市更新项目协调统筹的决策机制。第三，政府应切实改善社会目标和文化目标的制度供给。比如老旧小区微改造、加装电梯、旧房自主更新、建筑活化利用以及历史街区保护等。目前的制度供给仍存在的滞后性，权利界定、协商规则以及相关的行政审批流程仍未完善，面临“无章可循”、缺乏指引等问题，亟待解决。

　　城市更新是一项具有长期性、广泛性、刚性需求的空间再开发与城市品质维护的实践，与我国的土地、规划、物权等制度深刻联系，反映了治理能力现代化的改革进程。广州进入高质量发展新阶段，必然立足城市长远发展的魄力和担当，城市更新应从过度注重经济目标，走向经济、社会、文化目标并重的城市综合品质提升，以制度创新走出房地产化的传统路径，支持广州实现老城市新活力。

　　（王世福为华南理工大学建筑学院教授、博导，粤港澳大湾区规划创新研究中心主任；易智康为华南理工大学建筑学院博士研究生）