提要

　　改革开放以来，我国基本建立了全覆盖、保基本、多层次的社会保障体系，下一步的改革目标是建立全国统一的基本社会保障制度，实现城乡社保一体化，建立更加公平、可持续的社会保障制度。这是我国全面建成小康社会、迈入高收入水平国家的必然选择，而社会保障审计应顺应这一趋势，将审计重点从社保基金征收与发放等方面的合规性审计转移到社保体系的绩效审计、社保制度的战略性审计等有关社保制度的顶层设计和战略规划上来。

　　社会保障是现代国家的一项基本制度，日渐成为国家治理的重要职责之一。建立全国统一的基本社会保障制度是利国利民、长治久安的奠基石，是我国全面建设社会主义现代化强国的重要保障。

　　一、构建我国城乡“公正、平等、共享”的社会保障体系

　　改革开放40多年来，我国社会保障制度体系逐渐完善和优化，基本建立了全覆盖、保基本、多层次的社会保障体系，建立并逐步完善了城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，建立了新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）和新型农村合作医疗制度（简称“新农合”）。但在基本社会保险方面，总体现状是城乡分割、区域分离、群体分立，其中，社保制度城乡分割是最突出的问题，形成了我国基本社会保障制度城乡分割的二元结构。

　　我国社保制度改革的下一步是建立全国统一的基本社会保障制度，实现城乡社保一体化，建立更加公平、可持续的社会保障制度。但在农村地区，由于经济主体的缺失，实际保障制度和保障水平上仍然严重滞后，土地几乎承担了农村居民全部的社会保障功能，这在某种程度上固化了我国经济二元化结构，严重影响了我国现代化的发展。随着我国社会经济的发展和经济结构的转型，特别是伴随着我国小康社会的全面建成，我国人均收入即将进入高收入国家行列。社会保障制度作为我国经济社会结构安排的重要制度一定会走出二元化，趋于一体化。城乡社会保障制度一体化，不仅仅是城乡社会保障制度与服务的相互衔接与协调，而是要实现城乡社会保障制度的一体化融合，构建我国城乡“公正、平等、共享”的社会保障体系，这也是当今各国社会保障制度的根本理念所在。

　　二、城乡社保一体化将是必然趋势

　　随着生活水平的大幅提高和国力的持续增强，城乡社保一体化将是必然的趋势。首先，公平正义呼唤城乡社保一体化。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。人民群众对美好生活的向往，就是我们党和政府的奋斗目标。社会保障作为国民收入再分配的重要手段，要更加注重公平。为此，党的十九大报告进一步把整合目标定位为更加公平、可持续的社会保障制度的建立；其次，社会主要矛盾需要加大收入再分配力度，而城乡社会保障一体化最能促进城乡居民的公平分配。城乡一体融合、公正公平合理的社会保障制度是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重要一环。

　　目前，我们基本建立了全覆盖、保基本、多层次的社会保障体系，并在一定程度上提高保障水平，但保障制度尚未统一，城乡保障尚未一体。城乡社会保障的制度融合，解决的是城乡社保制度的公平性矛盾问题，即农村居民和城镇无业居民是否可以达到与城镇职工在统一制度层面上获得公平社会保障的问题，这有赖于城镇职工社会保障缴费制度的改革，将社保缴纳与职工收入脱钩，解决再次分配初次化的问题；或者退而求其次，给予农民和城镇无业居民这个非城镇职工群体设定一个社保缴纳的工资基数，解决农民缺乏经济主体（单位）的问题。城乡社保制度融合了，具体的社保缴纳基数才能一体，表里如一，机制健全，才能做到制度的真正公平。在制度公平即起点公平的前提下，再去解决城镇居民与农村居民之间、企业部分退休人员与机关事业单位人员之间在具体社保程序方面的程序公平问题，即“待遇差”问题，也就是解决这两对社保“双轨制”叠加情况下的城乡分割、区域分离、群体分立问题，最后，在社保权益基础上，实现社会保障的结果公平，即实现在社保最终待遇方面人与人之间的基本公平与合理。这是社会保障制度下一步改革的重点内容，也是国家社会保障可持续的关键所在。

　　三、社会保障审计应将重点放在社会保障公平审计上来

　　根据十九届四中全会的部署，即“完善覆盖全民的社会保障体系。坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平”。社会保障审计应将重点放在社会保障公平审计上来。

　　社保审计具有三个层次。第一个层次是社会保障合规性审计，社保基金的征收与发放是否符合国家社保政策的规定，属于会计审计的范畴，这是最低层面的社保审计，也是我国目前在社会基金审计工作的重点内容。第二个层次是社保基金绩效审计，即对社保基金在养老、医疗方面发挥作用的绩效、调整收入分配的绩效、基金保值增值运营的绩效等进行审计。这一层面的审计，目前渐渐地开始增多起来，但由于社会保障制度的城乡分割、区域分离、群体分立三大问题的存在，给社保基金的经济绩效、收入再分配绩效、社会绩效评价带来了很大的困难，效果不是很好。第三个层次是社会保障制度审计，即社保战略性审计，这是今后社保审计的重点。

　　所谓社保战略性审计，即需要从国家发展的大局和国家发展战略层面，对现行社会保障制度进行全面深入的审计，属于社会保障战略性审计，是最高层次的社保审计。社保战略性审计的目的是全面评估我国社会保障制度及其执行情况服务国家战略目标实现方面的整体效用，以及在国家发展战略目标的实现上，应如何进行社会保障制度的顶层设计、怎样把握改革的轻重缓急、具体调整的路径和步骤如何实施等，保障国家发展战略和发展目标的顺利实现，顺利完成到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标。因此，随着全面经济体制改革的深入，我国社会保障制度必然向城乡社保一体融合的方向发展，与之对应社保审计将向社保绩效审计和社保制度审计转型。

　　（作者单位：南京审计大学经济学院）