将所有失业人员纳入失业保险保障范围，及时足额发放失业保险金和其他失业保险待遇是失业保险制度首要的基础功能。在劳动者因失业而中断收入时，由失业保险制度提供必要的物质帮助，其实质是保障失业者的生存权。随着失业保险制度功能逐渐拓展至促进就业和预防失业，保障失业人员基本生活的制度功能已发展至对基本生活水准权的保障，即通过多样化的失业保险待遇给付，保障失业人员多方面的基本生活需求。

　　然而，失业人员领取失业保险待遇的比例较低，即失业保险待遇的实际受益率较低，是当前制度运行中的一个突出问题。以2019年数据为例，年末全国城镇就业人员为44247万人，城镇调查失业率为5.2%，由此可推算全国城镇失业人员约2427万人，而领取失业保险金的人数仅为228.3万人，仅占城镇失业人员总数的9.4%，即全国近90.5%的城镇失业人员没有领取失业保险金和其他失业保险待遇，失业保险制度的瞄准率较低。

　　从政策角度分析，失业保险制度受益率较低的原因主要是失业保险参保缴费比率较低、失业人员登记比率较低、非因本人意愿失业比率较低。《失业保险条例》规定，领取失业保险金的资格条件主要有三条，一是按照规定参加失业保险并按照规定缴费满1年，二是非因本人意愿中断就业，三是已办理失业登记并有求职要求。从2019年的数据看，年末失业保险参保人数为20543万人，占城镇就业人数的46.4%，超过一半的城镇就业人员没有参加失业保险；年末全国城镇登记失业人数为945万人，占城镇失业人数的38.9%。

　　从业务经办角度分析，由于部分地区对领取失业保险金要求的材料多、申请程序复杂、经办机构效率较低、领金等待时间长等原因，使失业人员对领取失业保险金缺乏积极性。《失业保险金申领发放办法》规定，失业人员申领失业保险金需要携带本人身份证明、终止或者解除劳动合同证明、失业登记证明和省级劳动保障行政部门规定的其他材料。部分地区还规定领取失业保险金时需要持户口簿、照片、求职证明等材料，领金期间要到经办机构签到等，无形中增加了领取失业保险金的时间成本；有的地区要求领取失业保险金人员转档案，并将领取记录放入档案，部分失业人员担心对以后的求职就业产生不利影响而放弃领取失业保险金。

　　推进失业保险金“畅通领、安全办”，实施扩大失业保险保障范围政策，有助于提高失业保险受益面。为切实提高失业保险经办服务水平，2019年，人社部出台文件推进失业保险金“畅通领、安全办”，通过放宽申领期限、减少证明材料、优化经办流程、取消各种附加条件、加速推进线上申领等五项措施，促进失业人员实现应领尽领。2020年疫情防控期间，人社部出台政策进一步推进失业保险金“畅通领、安全办”，并下发《关于扩大失业保险保障范围的通知》，阶段性实施失业补助金政策，规定年度内领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员，可以申领6个月的失业补助金，标准不超过当地失业保险金的80%。截至2020年末，全国领取失业保险金人数为270万人，同比增加41.7万人，增长18.3%；全年共向1337万人发放不同项目、不同期限的失业保险待遇，是2019年的2.7倍，为1999年失业保险条例实施以来最高。

　　放宽失业保险领金条件，是扩大失业保险受益率的重要政策措施。今年的政府工作报告指出，要继续实施失业保险保障扩围政策。但当前实施的扩围政策具有阶段性、应急性特征，需要通过放宽领金条件等政策，从根本上解决失业保险待遇受益率低的基本现状。一方面，从失业保险金领金条件看，“按照规定参加失业保险并按照规定缴费满1年”体现了失业保险权利义务相结合的原则，“已办理失业登记并有求职要求”体现了“失业”状态，由此两项足以判定失业人员的领金资格。从贯彻保生活是失业保险制度首要的基础功能和获得物质帮助权是失业人员履行参保缴费义务后的应然权利的角度考虑，不应将“非因本人意愿中断就业”作为领取失业保险金的必要条件对领金资格多加限制。另一方面，“非因本人意愿中断就业”这一资格条件在现实中会产生一系列问题。在实际业务经办过程中，失业者的辞职行为被定义为“非因本人意愿中断就业”，并成为失业保险金的拒付条件。有的企业想辞退员工又不支付经济补偿金，采取加大工作量等手段迫使员工主动提出辞职；有的企业为了降低裁员率领取稳岗返还，“误导”职工辞职，而职工辞职后无法领取失业保险金。为此，有必要对此规定进行修订。建议将无故自动离职作为失业保险待遇拒付条件，而将因工作原因或家庭原因辞职并进行失业登记，且积极主动寻找就业岗位的失业人员纳入失业保险金给付对象，适当参考其他国家的经验，采取延长等待期、调低失业保险金标准、缩短领取期限等方式发放失业保险金。

　　此外，提高失业保险受益率要与促进领金人员更好更快实现再就业相结合。就业是最大的民生。再高的失业保险受益率，只能为失业人员提供阶段性基本生活保障，促进就业才是对劳动者最好的保障，这已经成为各国失业保险制度改革和立法所坚持的基本理念和方向。因此，需要将扩大失业保险保障范围、提高制度受益率与促进失业人员再就业工作相结合，建立失业保险待遇发放与促就业政策的无缝对接机制，确保让更多失业人员享受失业保险待遇的基础上，获得再就业服务和能力提升，尽快实现就业创业，推动实现更加充分更高质量就业。

　　（作者单位：中国劳动和社会保障科学研究院）