“先行一步”是中央赋予经济特区的重大使命。40年来，广东的经济特区改革破局先行一步，追赶发展先行一步，创新引领先行一步，没有辜负中央的期望。特区是如何做到先行一步？关键在于特区善于利用优势、不断拓展优势，牢牢掌握发展的主动权。

　　先行优势不断动态转换

　　曾经有一种看法广为流行——特区之所以发展快，靠的是中央给予的优惠政策，给谁优惠政策谁都会发展快。实际上，这一看法极其片面。通过优惠政策来形成政策洼地，从而吸引要素集聚，这是全世界经济特区得以成立的内在机理。我国在创办特区伊始，也遵循这一规律，给予特区一些特殊政策，这是经济特区最初的先行优势。但是，特区并没有因此患上政策依赖症，而是着力发挥主观能动性，“苦练内功”，不断打破路径依赖，实现优势转换，这是特区持续先行的真正“秘诀”。

　　主动作为，让特殊政策“真特殊”。我国经济特区是在特殊时代背景下设立的，特区政策优势得以发挥，并不是顺理成章之事，而是特区克服种种困难、“杀出一条血路”的结果。一方面，面对外部疑虑不消极应对。1979年，中央50号文给予广东试办经济特区等优惠政策，但当时西方“铁幕”刚刚拉开，外商基本持观望态度，不敢贸然投资。对此，广东通过各种渠道和形式去做华侨和港澳同胞的工作；制定《广东省经济特区条例》，稳定外商预期；改善基础设施等投资环境，从而吸引大批外商开始投资内地。另一方面，面对内部压力不退缩。特区在创办之初是个新鲜事物，不可避免存在各种看法，包括当时有些部门存在“怕”的思想，不敢放权。对此，广东积极争取政策，主动要求“真特殊、真灵活、真先走”，推动各地各部门打破旧的框框，从而让纸上的政策变为现实实践。

　　积极改革，将政策优势转化为体制优势。广东的特区建设者一开始就认识到，特区的持续活力不能总是依赖中央的政策“关照”（如项目引进权限、信贷支持等），而是要靠自身的改革，从率先形成体制机制优势上获得发展的先机。为此，特区毅然将中央给予的政策空间转化为改革的空间，率先在改革上破冰前行。如深圳经济特区率先在人事干部制度上推行经理（厂长）负责制和采用招聘合同制；在土地制度上实行有偿转让制度；在基建管理体制上打破政府包办、行政分配的办法，实行评比招标；在财政制度上改革统收统支制度，扩大企业财权；在商业流通体制上打破地区、行业界限；在劳动用工和工资制度上打破“铁饭碗”，推行劳动合同制和浮动工资制，等等。由此，特区率先形成市场取向的新体制、新办法，获得比其他地区更强的市场活力。

　　率先转型，将体制优势转化为创新发展优势。20世纪90年代，我国改革开放进入普遍推进阶段，特区所拥有的政策和体制优势逐步淡化。一时之间，出现“特区还特不特，怎么特”等种种议论。对此，广东的特区建设者沉着冷静，认为特区面临的问题不是政策“特”不“特”的问题，而是率先遇到传统发展方式难以为继的问题。为此，特区率先进行发展方式的转型升级。如在深圳，1998年亚洲金融危机对“三来一补”企业产生很大冲击，大量企业从深圳转移退出。对此，深圳乘机在土地、资金和税收等方面提供大量政策优惠来扶持创新型企业成长，并在全国率先建立孵化器等创新创业平台，使得一批高科技企业萌芽发展。2008年全球金融危机爆发后，包括深圳经济特区在内的广东各特区更是将金融危机看作“传统发展模式之危，科学发展模式之机”，大力调整产业结构，提升自主创新能力。如今，强大创新能力成为特区的新形象。

　　引领前沿，将创新发展优势转化为牵引地区产业链创新链协同发展的生态体系优势。党的十八大以来，特区尤其是深圳经济特区，着力践行新发展理念，推动高质量发展，产生出强大的创新外溢效应，有力整合起珠三角周边地区的产业链供应链创新链，孕育出具有世界竞争力的创新生态体系。这是特区以“双区”建设为引领、继续当好新时代改革开放排头兵的强大优势所在。

　　优势转换背后是战略定力

　　特区在先行一步的过程中，有议论、有质疑、有阵痛，还有诱惑，但特区始终在发展什么、改革什么等根本性问题上保持清醒头脑，确保改革发展在正确的航道上前行。

　　坚持市场经济的改革方向不动摇——科学判断改革走向，抓住经济发展的牛鼻子来推进改革，不走老路、邪路。特区担负的改革使命，是以建立健全社会主义市场经济体制为主攻方向，通过经济体制改革来牵引其他各方面的改革，而不是相反。正是把握住这点，特区经受住了改革困惑的考验。比如，改革开放初期，特区面临姓“社”姓“资”的困扰，出现“飞地论”“租借论”“走私通道论”等非议，以及“缓改革”“舍发展”等论调。面对压力，广东提出，要把调整与改革紧密结合起来，做到改革不停顿。同时，广东始终明确，特区是经济特区，不是政治特区，改革要坚持正确方向。21世纪初，由于粗放型发展带来新的发展难题，出现所谓的“改革停滞论”“经济改革结束论”。面对新的议论，广东的特区建设者保持清醒头脑，强调发展中的问题要用发展的办法而不是别的办法来解决，要把改革方向统一到一心一意谋发展上。事实证明，正是因为特区没有在改革的方向性问题上出现偏差，才有如今创新发展引领全国的局面。

　　坚持发展实体经济不动摇——抓准产业主攻方向，不为短期利益所惑，护航制造业发展。纵观特区发展历程，特区建设要取得显著成效，关键是要在制造业上持续着力，一旦偏离这一主攻方向，就容易遭受挫折。但发展制造业是个赚“慢钱”的过程，因而，能否经受得住其他行业的“快钱”诱惑，一直考验着特区。比如，深圳经济特区一开始就确立工业为主的方针，但一段时期商业贸易等领域的效益更快、更明显，使得20世纪80年代初，深圳部分领导把更多精力放在商业上，搞“万商云集”，工业发展有所放缓，对此，中央和省及时提醒深圳要端正办特区方针，坚持以工业为主。20世纪80年代中期，深圳又出现房地产项目过多的情况，导致外界认为深圳抓工业是表面文章，一时特区又陷入发展低谷。对此，深圳拿出“壮士断腕”的气概，大力调整经济结构，一方面压缩过热的基建项目，一方面扶持发展工业，重点发展“轻小精新”工业，不办重型、陈旧的工业，从而走上发展先进工业体系之路。实践表明，特区要赢得持续发展的活力，就必须驯服房地产等领域的过度逐利资本，把资源要素导向实体经济和创新领域。

　　坚持开放型自主发展不动摇——对外开放、对内开放两手抓，把发展的基石放在本土企业上，避免依附锁定。从产业分工的角色演变看，特区特别是深圳经济特区在改革开放初期是“三来一补”的“车间”，20世纪90年代中期以后从纯粹的“前店后厂”的“厂”变成既是“厂”又是“店”，21世纪以后，逐步成为创新发展的引领者。特区之所以能够实现这样的“链式”升级，关键在于在着力对外开放的同时，自觉意识到必须同时发展壮大本土企业特别是民营经济，这样才能掌控产业发展的自主权，不陷入依附式发展而难以升级的陷阱（有的国家和地区对外开放后，本地企业几乎完全纳入跨国公司分工体系，充当原材料来源地和加工车间，形成中心—外围的依附关系，被低端锁定难以升级）。实际上，特区创办初期，也有观点认为，特区只是引进外资，不宜引进国内企业。针对这种看法，1981年深圳市委明确确立外引与内联相结合的方针，并争取电子工业部支持，共同在深圳建立电子产业基地，从而奠定今天深圳电子信息产业发展的基础。在整个20世纪80年代，广东三个经济特区同国内27个省市、27个部委合办内联企业5200多家。事实证明，正是本土企业的壮大，让特区走在新兴产业发展的前面。

　　离不开干事创业的政治生态

　　正确的路线确定之后，干部就是决定因素。在广东经济特区先行一步的历史画卷中，广大干部“热气腾腾”的干事创业景象蔚为壮观。这一壮观景象折射的，是中央、省市领导、广大干部，共同护航特区前行的生动局面，这也是经济特区得以先行一步的重要保障。

　　中央有力支持。上下同欲者胜。特区的筹划、兴办是在中央直接指导和统筹下开展的，只有有了中央的发动、“护航”，特区这艘“航船”才能顺利前行。如改革开放初期，当特区陷入种种争议的时候，邓小平同志鲜明指出，“你们认为好，就坚持下去”（1982年），特区的指导思想是放而不是收（1984年），从而让特区经受住了各种风浪的冲击。20世纪90年代，当特区面临“还能不能办下去”的议论时，江泽民同志明确指出，中央支持特区发展的方针不变，特区要“增创新优势，更上一层楼”。进入21世纪，当特区面临发展方式转型的考验时，胡锦涛同志要求经济特区加快发展、率先发展、协调发展。党的十八大后，习近平同志当选总书记后考察调研的第一站就选择深圳，在这里向世界宣示中国改革不停顿、开放不止步；此后，总书记又多次考察调研特区并就特区建设作出重要指示批示，为新时代特区先行一步注入强大动力，明晰前进方向。

　　领导干部这个“关键少数”既拥有使命感、又具有高超政治艺术，能够做到放得开、改得稳、搞得活、干得快、管得住。特区改革开放事业之所以能克服各种艰难险阻，奋勇前进，离不开一大批有信念、有魄力、有勇气的“改革群星”。这些改革群星作为省市领导干部，拥有一心为民的初心，“做事”不“做官”；敢于开拓，勇担责任。同时，他们敢干不是任凭主观意志的“蛮干”，而是坚持按客观规律办事，善于把宏观调控与微观搞活有机结合起来。比如，所谓的“变通”，是广东、特区推进改革开放的一个重要方法，也是容易引起误解的一个做法（曾有人把广东的这一做法批为机会主义）。对此，广东明确提出，“变通不变相”，既要根据实际情况变通处理，又要做到合法、合情、合理。又如，改革开放之初，广东提出“对下更加放权”，但为了防止“一统就死，一放就乱”的现象发生，广东强调要按照放得开、管得住的原则，放管结合，实行逐步放权。

　　做到保护干部、激励干部、严管干部的有机统一，培育敢于干事的改革者。在保护干部方面，广东、特区注重区别对待，慎重处理干部，对于确实违法的，严肃处理，但对因经验不足和其他原因而造成的工作失误，与违法犯罪区别开来。比如，1982年，由于走私贩私等问题严重，中央认为广东要对干部进行严肃整顿。对此，广东一方面抓大案要案，补齐制度，另一方面有所区别，不搞扩大化，没有出现过火整治的情况，使广大干部放下了思想包袱，轻装上阵。在严管干部方面，改革开放初广东就明确指出，“广东三个经济特区，不是政治特区，经济上要特别灵活，政治上要特别严格”“思想先行，管要跟上”。如深圳建市开始，就严肃查处一些干部以权谋房，依法查处贪污受贿、走私贩私等案件。在激励干部方面，特区大胆提拔年轻干部，对改革有功者给予奖励等，从而有力激发起干部干事创业的精气神。

　　（作者为广东省社科院副研究员）

　　注：本文为广东省哲学社会科学“十三五”规划专项课题“中国共产党对国家制度和治理体系的实践探索和经验研究”【批准号GD20ZD01】阶段性成果。

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