粤港澳大湾区协同发展离不开制度协同，其中立法协同尤受关注。但是粤港澳大湾区有“9+2”市，分属三个法域，内地9市也各有立法权，由于基本制度、发展水平、管理理念、思维方式等方面的差异，实现立法协同实属不易。当前可以新经济、新技术应用和社会新现象领域的立法为突破口，探索立法协同机制，进而推动全方位的立法沟通交流，不断扩大立法协同的范围。

　　粤港澳大湾区立法协同的主要障碍

　　粤港澳大湾区发展战略提出以来，有关立法协同的问题备受关注，但立法协同工作却进展缓慢，其主要原因至少有四个方面。

　　1.多法域下立法协同的客观难度。尽管关于粤港澳大湾区立法协同的呼声很高，但由于粤港澳大湾区“9+2”市分属三个法域两种基本制度，香港属普通法系、澳门属大陆法系、内地是社会主义法系，从立法形式上就不可能一致；而港澳与内地分别实行资本主义制度和社会主义制度的巨大差异，也决定了三地立法的理念不可能完全一致，这在客观上导致粤港澳大湾区立法协同的难度较大。加之一些人误认为立法协同一定是共同立法，或是立法上完全一致，进而认为立法协同是不可能的，这种思维进一步导致相关人员对立法协同工作的懈怠。

　　2.思维定势障碍。香港法治体系较为完善，同时香港实行决策执行分离的体制，执行部门较少思考改革创新，而立法和决策部门不处于第一线，对于一线面临的新变化无法感同身受，借鉴其他地方做法进行微创新的迫切性不强。内地改革开放以来一直改革不停顿、开放不止步，在改革开放中积极吸纳包括香港在内其他市场经济和法治发达地区的经验不断完善立法，在与其他地区制度对接上的思维相对较为开放，但在经济发展水平已经较高，开放程度已经大幅提升的今天，立法上早已跳出主要借鉴香港经验的做法，同时在深化改革和扩大开放面临的深层制度问题面前出现畏难情绪，进一步探索与港澳制度对接的积极性不强。同时，大湾区各城市由于经济社会发展水平差距大，思维上也存在不小差异，加之有的城市发展中存在一定竞争关系，各有利益考虑，也影响了协同发展。

　　3.沟通互动能力不足。从内地各地市看，以前主要是学习借鉴港澳立法，工作的重点是根据自己的立法需求去了解港澳的法律，分析其中可以借鉴的部分，并以自己的立法语言在自己的立法中体现。而港澳方面以前接待了很多内地的学习者，他们只需要按自己的方式解释自己的法律，不必深入了解内地制度中深层的问题与原因。而立法协同则不同，对于珠三角各城市而言，不仅需要考虑自己的需求和立法语言，还要了解港澳的需求、法治思维、立法语言、立法程序，要让港澳了解内地的法治和立法工作，在这方面目前解释渠道、沟通能力上还不足。而港澳方面，则要学会了解内地、理解内地，以协商者身份开展商议，促进合作。事实上，在内地法治逐渐完善的今天，港澳与内地的法治差异，有相当一部分已经不是简单的法治完善与不完善的差异，而是各自法治背后的基本制度和历史文化差异，以及不同法域下的法律语言表达上的差异。但目前各方均未能做到充分了解对方每一份坚持背后的文化原因和思考逻辑，导致沟通和互动上存在一定障碍。

　　4.合作平台和协调机制欠缺。粤港澳大湾区目前还缺少常态化的合作协商平台。而且大湾区内三个法域造成的制度不一问题突出，使人们忽视了广东省内9地市也存在一些制度不协调问题，目前珠三角9地市立法互鉴处于零散自发行动。经济发展政策的协调、基础设施建设的共同推进、环境保护的一致行动、民生保障的合作都需要制度上的保障，在这些方面目前还欠缺合作平台机制以协调9地地方法规制度。

　　找准突破口实现粤港澳大湾区立法协同

　　尽管粤港澳大湾区立法协同存在着诸多难点和障碍，但改革开放40多年来，珠三角各市，特别是深圳在立法方面有大量借鉴港澳经验的习惯，珠三角9市立法互鉴意识增强，为立法协同打下良好基础。如果各方能够转变思维惯性和增强行动自觉性，找准突破口，应能逐渐实现立法协同。

　　1.克服思维定势，提升协同主动性。一是明晰立法协同的目标。粤港澳大湾区立法协同的目标并不要求各地立法从内容到形式完全一致，也不是要求所有立法完全一致，而是寻求立法上的协调，通过立法促进各方紧密合作，确保粤港澳大湾区各市共同发展目标的实现。因此，立法协同更多的是制度上的衔接，以及在特定领域标准的一致。二是各地要突破思维定势，加强对其他城市立法的了解、学习与借鉴。诚然，如前所述，由于历史的原因，粤港澳大湾区“9+2”市分属三个法域，形成各异的法律体系。香港较早形成较为完善的法治体系，内地改革开放40多年的过程中也大力发展法治，期间大量借鉴了港澳立法经验，目前已经初步建立社会主义法治体系，为粤港澳大湾区立法协同奠定了基础。在经济社会高速发展的今天，很多新事物不断涌现，经济管理、社会治理需要不断探索新方法、新路径。面对新问题，各地在探索中都有可能产生一些行之有效的经验做法或解决问题的思路，可供其他地区学习借鉴。经济发展水平较高、法治发展状况较好的地区也需要向其他地方学习借鉴立法经验，并就共同关心的问题进行磋商，向立法协同方向努力。二是要跳出地方利益。大湾区各城市应以更长远的眼光、更宽广的视野、更宏大的理想目标思考地方发展，形成合作动力，更好推动立法协同。

　　2.建立合作平台，形成常态化磋商机制。一是共同建立政府层面的协调组织。借鉴其他国家和地区城市合作经验，在法律框架内推进平等的地方政府之间协同共进。具体可以借鉴法国城市联盟、城市合作区，日本区域共设机构以及长三角市长联席会议、长三角合作办公室的做法，设立粤港澳大湾区行政首长联席会议，就共同关心的问题进行决议。参加联席会议的行政首长，不管是特别行政区的行政长官，还是副省级城市的市长和普通地级市的市长，均平等参与议事并享有同等的表决权。联席会议办公室为常设机构，有专职工作人员，负责具体事务决议前与各市相关机构进行沟通和协调，确保提交联席会议决议的事项事先经过充分沟通从而提高联席会议的效率和实现议而能决。二是增加粤港澳高校和科研机构之间的交流。共同探讨关系湾区发展相关政策制度的理论与实践问题，增进相互理解，推动形成共识，为立法互鉴和协同奠定理论和舆论基础。三是增加行业协会、社会组织之间的交流。共同探讨行业、领域发展中面临的新情况新问题新机遇新挑战，在解决新问题、应对新挑战、利用新机遇中，形成探讨行业、领域发展规则的变化。除同行业外，还应增加上下游产业和跨行业交流，共商产业链发展中的法律问题和跨行业融合发展中的法律问题，以新规则保障和助推产业链建设和各行业的创新发展。

　　3.以新兴领域为突破口，推进协同立法。尽管粤港澳法律制度存在一定差异，但不可否认，在高标准市场体系建设、准入条件设定、要素交易规则完善、贸易和投资自由化便利化、投资者保护、营商环境优化等方面均有很大互鉴和协同立法空间，其中新兴领域由于没有既有规则的束缚，各方在制度制定上均处于研究探索阶段，均有沟通交流的需求，比较容易开展协同立法工作，可以作为协同立法的突破口。具体而言，可以在新兴领域共商立法理念、共同探讨科技伦理、把握各种关系平衡尺度、确定监管原则，形成在鼓励创新的同时，能够平衡各种关系，建立新产业新业态包容审慎监管的具体规则，以及统一技术标准、服务标准等。协同立法方式上可以有两种方式。一种是就某一事项形成粤港澳大湾区统一的规制指南、规则或标准，各地市再在地方立法体现这些规则、标准，以确保在本地执行。共建科技伦理体系，共建科技伦理委员会，在重要问题上形成共同原则规定，各地市在地方立法中体现这些原则；数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范的共建，数字领域规则和标准的协同制定，新技术、新产品、新业态、新模式等相关的制度共建等，也可以采取这种模式。另一种是直接共同制定制度，主要包括标准、计量、专利等方面制度直接共同制定，以及各种合作区的共同立法等。

　　(作者系深圳市社会科学院政法研究所所长、研究员)