国有企业折射着政府与市场之间的对比关系。近年来，我国国有企业国际影响不断提升，引发国际社会对政府干预带来的市场扭曲的担忧，国际社会掀起新一轮关于国有企业研究，并提出国有企业改革方向。新发展阶段，我国国有企业由过去不断融入国际大循环，逐步转变为连接国际国内双循环的重要桥梁，国有企业在构建新发展格局中发挥举足轻重的作用。为此，加紧研究并借鉴国际经验，稳步推动我国国有企业改革与发展，具有重要理论和现实意义。

　　一、国际与国内关于国有企业改革的研究动态

　　（一）关于国有企业的新界定

　　不同国际机构或协议对国有企业有不同的界定，经济合作组织（OECD）在《OECD国有企业公司治理指引》中，将国有企业定义为三种情形：（1）国家占有全部所有权的企业；（2）国家占有多数所有权的企业；（3）国家占有少数所有权但仍掌控着重要控制权的企业。[1]国际货币基金组织（IMF）认为，国有企业应具有下述共同要素：（1）具有自己独立的法人身份；（2）至少部分股份资本为政府部门所控制；（3）主要从事商业或经济活动。IMF表示，评估政府对企业实体的控制程度涉及主观判断，某些情况下，即使政府拥有较少股份，也可对公司决策施加重要影响。一般认为，国有企业中政府至少持有50%的股份；某些特殊情况下，政府至少持有20%股份。[2]全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）作为最新区域自贸协定，其对国有企业的界定体现了新的时代特征。其中第17章《国有企业和指定垄断》将国有企业界定为：主要从事商业活动，政府在其中，要么直接拥有50%以上的股份资本，要么通过拥有者权益控制50%以上投票权的行使，要么拥有任命大多数董事会或其他同等管理机构成员的权利。由此可见，国有企业是从事商业活动，且政府在其中拥有较大话语权的企业。从全球看，国有企业几乎涉猎所有行业，中国、德国、意大利、俄罗斯、瑞典等国的国有企业数以千计，法国、意大利、挪威等发达国家的国有企业处于最大公司之列。[3]国有企业大多集中在公共事业、能源、银行业等重要行业，这与政府“这只看得见的手”作用密不可分。一是解决市场失灵、提供公共产品问题。对于对社会生活具有重要影响的大型公共设施、难以向个人收取使用费的一般公共产品（如城市道路和路灯）以及初创期的采掘业，市场机制难以发挥作用，必须由政府参与。二是维护经济社会有效运转。在供水、电力和公共交通等涉及国计民生的关键性行业，国有企业需建立固定的基础设施和标准，促进经济社会可持续发展。IMF统计，2017年新兴市场和低收入发展中国家的国有企业在基础设施项目建设中占比超过一半。三是发挥政策引导作用。国有银行是政府调节总供给与总需求、促进增长和就业的重要工具。2016年，金砖国家及一些低收入发展中国家，公共银行资产占比达40%以上，德国和葡萄牙等发达国家的国有商业银行资产占比也超过1/3。二十国集团中一半成员的国有商业银行资产占比为20%至60%。[4]

　　（二）国内外国有企业快速发展带来新挑战、新风险

　　进入21世纪，特别是中国加入世界贸易组织之后，经济全球化向纵深发展，资源实现了在全球范围内配置，世界各国经济联系更加紧密，这为国有企业发展注入动力。随着经济高速增长，新兴经济体特别是中国国有企业持续发展壮大。2018年，全球国有企业资产规模达45万亿美元，相当于全球GDP 的50%。国有企业在并购市场也叱咤风云，自2008年以来，国有企业年度跨境收购规模占当年全球跨境收购总规模的比例达5%至15%。近年来，国有企业朝着混合所有制、全球化方向发展。目前，全球最大国有企业中大约60%的国有企业实行混合所有制。2018年，全球收益前十大非金融企业中，有一半是国有跨国公司，包括中石油、德国大众和沙特石油等。[5]随着国有企业快速发展，国际社会对其诟病也随之升温。一是带来不公平竞争。政府以各种方式向国有企业提供的支持超出其履行特定公共职责的成本，政府对国有企业的隐性担保使其获得优惠融资条款，从而使国有企业具有不公平竞争优势。近年来，IMF在对65个国家的国有企业进行样本分析结果显示，与私人企业相比，国有企业的债务融资成本更低。二是导致绩效差。IMF对109个国家约100万家企业的样本分析结果显示，国有企业平均生产率比私人企业低1/3。跨国比较分析显示，农业和制造业等竞争性强的行业，国企与私企生产率差距更大；从混合所有制企业看，政府占有较大股份的企业生产率最低；从国家治理看，政府治理差对所有企业带来伤害，但对国企伤害更大。三是增加财政风险。政府隐性担保和紧急救助，会刺激国企高管冒险经营或过度借贷，增加企业财务风险，最终会转为财政风险。据IMF估算，目前全球大型国有企业债务规模达7.4万亿美元，远高于2000年的1.4万亿元。IMF样本分析结果显示，有些国家国企债务规模超过GDP的20%，占公共债务存量一半以上，一些国家国企年度外债偿付支出超过该国年度出口额的25%。在政府支持最多的年份，金融和非金融国有企业获得的政府资助占GDP比例分别为18%和16%。比如，过去三年南非国有能源公司Eskom接受占GDP2.33%的政府救助；过去几年白俄罗斯政府向国企平均提供占GDP1.5%的补贴和约2%的预算外支持。[6]四是引发产能过剩。政府对铝、半导体和钢铁行业的支持导致市场扭曲，造成产能过剩，引发国际社会普遍关切，这是2016年二十国集团决定成立钢铁产能过剩全球论坛的重要原因。近年来，政府对光伏、新能源汽车等行业的支持，导致这些市场空间并不大的新兴产业也出现产能过剩。产能过剩问题成为美国、日本和欧盟关于世贸组织改革三方联合声明的核心内容，三方多次将引发产能过剩的补贴列为“有害补贴”，希望在多边贸易体系强化补贴规则①。

　　我国国企体量大，强力控制金融、交通通信、能源和基础设施等行业，被国际社会认为是政府主导的经济模式。国企是我国参与多双边贸易投资协定谈判的焦点，在国际贸易投资领域还遭遇“所有制”歧视，成为反补贴反倾销调查的重要对象。一是WTO针对我国国有企业的相关规则。早在入世谈判时，西方国家就认识到若中国国企不进行改革而进入全球贸易体系，则会带来巨大摩擦，为此专门针对国有企业制定了规则。2001年我国加入WTO时，除接受包括《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）等WTO一般规则外，还接受若干针对国有企业的规则，具体反映在《中国加入世贸组织议定书》和《中国加入工作组报告书》中，主要包括四个方面：（1）商业考虑和非歧视。保证国有企业依据商业考虑进行购买和售卖，确认在非歧视的条款和条件基础上，其他WTO成员的企业将拥有与这些企业在售卖和购买方面进行竞争的充分机会。（2）商业决策的独立性。承诺政府不直接或间接地影响国有企业的商业决策，除非与《WTO协定》相一致。（3）限制补贴。除接受SCM协定的一般规则外，承诺将对国有企业提供的补贴视为“专向性补贴”，接受该协定第二部分“禁止性补贴”、第三部分“可诉补贴”或第五部分“反补贴措施”规定的约束。（4）透明度义务。凡给予或维持的、属SCM协定规定的任何补贴，包括对国有企业的补贴，都要通知WTO。鉴于美方在我国入世谈判中的核心地位，我国关于国有企业的上述承诺很大程度上反映美方当时诉求。近年来，美欧日连续发布关于世贸组织改革三方联合声明，规制公共机构（国有企业）是其核心内容。二是如果申请加入CPTPP，我国必须遵循国有企业相关规则。习近平主席在2020年11月20日举行的亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上表示，中国将积极考虑加入CPTPP。2019年正式生效的CPTPP是第一个对国有企业参与国际贸易和投资活动提出比较全面的纪律要求的自贸协定。CPTPP第17章《国有企业和指定垄断》完全照搬2017年跨太平洋伙伴关系协议（TPP）的版本。纪律要求包括四个方面：非歧视和商业考虑、法庭和行政机构、非商业资助、透明度。非歧视和商业考虑、非商业资助是纪律要求的主体。其中，非商业资助（即补贴）尤为复杂，核心是各缔约方保证不使用对另一缔约方的利益带来“不利影响”或对其国内产业带来“损害”的非商业资助，其内容涉及非商业资助的提供者、接受者和所影响的市场及交易活动。与SCM协定类似，CPTPP并不是禁止所有的资助。SCM协定只将专向性补贴纳入可诉和禁止之列，并对专向性补贴判断标准作了具体规定。CPTPP没有使用专向性概念，只有当国有企业得到的资助是“因其政府所有权和控制”，才属于非商业资助而被禁止。我国如正式申请加入CPTPP，国有企业条款的磋商将是绕不过的坎。三是美欧反补贴问题泛化，不利于我国国有企业的海外发展。近年来，美国、欧盟、日本为中国国有企业量身定制升级版反补贴规则，多次发表关于世贸组织改革三方联合声明，试图在世贸组织平台对我国公共机构补贴问题提出强化反补贴规则。2020年以来，美国商务部公布《关于反补贴利益及专向性规定的修订》，欧盟颁布《针对外国补贴创造公平竞争环境白皮书》，分别提出新的反补贴认定规则，试图将反补贴规则从传统货物贸易向服务贸易和境外投资领域延伸，并且首次突破国别认定限制，向第三方市场和东道国市场延伸，导致我国国有企业海外贸易投资面临严重障碍。

　　（三）全球范围内国有企业的改革动向

　　一是明确国有企业的权利与责任。在制定清晰的所有制政策方面，包括下述内容：清晰的职责、目标和分红政策，董事会专业化途径，政府作为所有者的职能及其与财政风险监管职能的协调，政府履行所有者权利的方式。有效区分和分解国有企业的公益性职责和商业性职责。增强机构能力，有效监督企业运营，提高透明度，避免政府官员干预国有企业经营行为。在定期评估国有企业职责方面，定期审核全国范围内的国有企业构成情况，评估每一家国有企业存在的理由和职责是否有效、是否给纳税人的钱带来价值。比如，德国每两年一次审核全国国有企业构成情况，并审核每一家国有企业存续的必要性。在选择合适退出方式方面，需要区分不同的发展情景展开选择适合的退出方式，对于所属行业发展前景差、企业营利能力弱的国企，应出售资产、关闭企业，并对企业职工和企业所在社区提供必要补偿；对于所属行业发展前景好，且该国具有成熟的退出机制和制度保障的国有企业，可通过私有化方式退出。

　　二是防范国有企业带来的财政风险。在编制公共部门资产负债表方面，公共部门资产负债表包含所有国有企业的财务操作、资产和负债状况，能够提高每一家国有企业的财务透明度，确保国有企业经营目标与公共部门目标相一致。公共部门资产负债表还能反映出，宏观经济冲击通过存在问题的国有企业间相互影响产生层叠效益，最终危及国家财政状况。目前，澳大利亚、新西兰和英国等国已采用公共部门资产负债表。IMF认为，对一些国家而言，将全部国有企业纳入公共部门资产负债表尚需稳步推进，但那些仅披露中央政府或政府一般财政状况的国家，应通过备忘录方式补充说明政府向国有企业提供担保情况。在对标国家财政目标方面，通过设定国有企业预算盈余和债务总额等指标，以实现既定的经济增长、通胀水平和金融稳定等宏观经济目标。将非金融类的国有企业纳入财政监测目标至关重要，这样可确保政府能有效监测国有企业的总体债务水平，并能够限制政府通过国有企业来规避预算约束，有利于加强财政纪律，提高财政透明度，避免非金融类国有企业的财务风险使得政府被动成为最终“买单人”而承担巨大的财政风险。目前，拉美地区许多国家已将大多数非金融类的国有企业纳入财政监测目标。在提高透明度方面，国有企业的年度报表包括公司详细信息，以及国有企业所在行业的整体、各部门和各公司的经营状况。披露国有企业财务报表是发达国家的惯例，但新兴经济体常常只披露上市的国有企业财务信息。IMF样本分析显示，目前，法国、爱尔兰、新西兰和瑞典至少已经披露最大国有企业的绩效信息；印度、巴拉圭、菲律宾和瑞典等国已发布国有企业所在行业的总体绩效报告；巴西、加纳、印度、韩国、瑞典等披露国有企业作为单个企业的财务和绩效信息。[7]

　　三是完善国有企业的公司治理体系。在制定合理的定价政策方面，定价规则必须透明、去政治化，确保国有企业提供的商品与服务定价能够实现成本补偿。若能源企业不能通过商品定价实现成本补偿，政府必须通过透明方式为企业提供补偿。在完善国有企业公司治理方面，制定和加强国有企业的公司治理标准，促进董事会专业化，确保企业职业经理人自主决策，建立良好人事、工资和采购政策，提高企业经营效率。目前，加拿大、德国、荷兰、瑞士等我国国有企业要求部分或全部的董事会成员独立于政府。自2015年OECD发布《国有企业公司治理指引》[8]之后，OECD成员大多数国企按公司法组建，遵循和私企相同的法律法规，近一半市值的国企已公开上市。在建立独立监管机构方面，独立监管机构能够平衡不同利益攸关者之间的关系，确保政府、国企和私企依据透明、确定的规则操作。监管机构要确保公共事业领域的国企收费能平衡公众支付能力与企业成本补偿。IMF认为，在低收入国家，将监管资源汇集到单个监管机构，从而对所有国有企业进行监管，有利于提升监管能力。

　　四是推进竞争中性原则。竞争中性原则最早由澳大利亚在1996年提出，旨在确保经营者不因所有制而产生竞争优势的一系列制度安排。OECD在竞争中性原则研究和推广方面发挥重要作用。自2009年出版《国有企业与竞争中性原则》之后，2011年，OECD在《竞争中性与国有企业：挑战与政策选择》中，[9]对竞争中性原则赋予更加一般化定义，讨论在一国或区域内部构建公平竞争环境。此后，OECD竞争中性原则主要从贸易和投资角度，讨论国有企业在全球经济中扮演的角色、产生的影响以及防范机制。OECD竞争中性原则包括：竞争中性定义、识别标准、评价准则、投诉机制、约束和惩罚机制，构成一个完整的竞争中性原则实施体系，旨在指导国有企业在公平竞争基础上参与国际贸易和投资活动，减少政府干预和补贴，提高透明度。[10]近年来，欧盟、美国等发达经济体都在大力推行竞争中性原则。

　　（四）我国国有企业的市场化改革动态

　　国有企业改革是我国经济发展的内在需要。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“国家要为各种所有制经济平等参与市场经济创造条件，对各类企业一视同仁”。2002年党的十六大报告继续上述思路，指出要“形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济”。党的十九届四中全会将十八届三中全会“平等使用生产要素”更改为“平等使用资源要素”。2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，再次重申坚定不移深化市场化改革方向的决心，把社会主义市场经济体制确认为“社会主义基本经济制度”的一部分，要求最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，实行更加积极主动的开放战略，全面对接国际高标准市场规则体系。

　　我国国企市场化改革取得积极进展。截至2019年年底，国资系统监管企业资产总额201.3万亿元，比2012年增加129.9万亿元，年均增长16%；2019年国资系统监管企业实现营业收入59.1万亿元，比2012年增加21.1万亿元，年均增长6.5%；实现利润总额3.6万亿元，比2012年增加2万亿元，年均增长8.8%。[11]与发达国家相比，我国国有企业总体规模、在经济中的角色和对全球贸易的影响非常突出。在OECD样本分析的40个国家，除中国之外的其他国家2015年年底政府全资或控股的国有企业合计2467家，市值2.4万亿美元，雇佣920万人；中国中央政府控制的国有企业有51341家，市值29.2万亿美元，雇佣2020万人。[12]2019年“财富500强”按销售收入排名最大公司中，中国大陆和香港、台湾地区有129家，第一次超过美国的121家，其中大陆公司多数是国有企业。[13]2017至2019年，进入世界500强的全国国有资本系统监管企业从67家增加到80家，营业总收入、利润总额分别增长17.3%、20.6%，营业收入利润率提高0.4个百分点至5.9%，累计上交税费10.9万亿元。其中，中央企业营业总收入、利润总额分别增长17.3%、29.1%，营业收入利润率提高0.7个百分点至6.1%，拥有有效专利总量约77万项，上交国有资本收益2372亿元、财政专项利润3000亿元。[14]但总体而言，我国国有企业盈利能力和生产效率低于民营企业。IMF在2020年与中国第四条款磋商时表示，若中国国企生产效率提高到与民营企业的水平，中国经济中长期产出将会提高约4%。

　　二、双循环新发展格局对国有企业改革的新发展要求

　　加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央基于百年未有之大变局和世纪未有之大疫情的影响，积极筹划以更深层次的改革、更高水平的开放加快形成内外良性循环的战略抉择。国有企业特别是中央企业作为国民经济中骨干企业在构建双循环新发展格局中被赋予新的职责。

　　（一）国有企业应成为畅通国内大循环的战略支撑

　　2021年，我国在全面建成小康社会之后，开始迈上全面建设社会主义现代化国家的新征程。面对经济全球化逆风、保护主义和“去中国化”甚嚣尘上的日趋复杂的外部形势，作为第二大经济体，过去资源和市场“两头在外”的经济模式不利于我国经济可持续、高质量发展。在新发展阶段，国有企业必须充分发挥国内超大规模市场优势，认真贯彻新发展理念，提升产业链供应链现代化水平，大力推动科技创新，打造未来发展新优势，促进高质量发展。

　　国有企业应在畅通国内大循环、优化产业链供应链，构建国内大市场方面发挥战略支撑作用。一是通过战略性重组和专业化整合，实现大规模集成创新，促进经济结构转型和产业产品升级，解决产能过剩和资源闲置问题。国有企业要抓住数字化转型和绿色发展新机遇，大力推进科技创新，通过技术赋能和深化改革，不断提升自身的经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。二是国有企业应发挥产业链效应，引导上下游产业链上不同所有制企业，共同确保国民经济生产、流通、分配和消费等各环节有序连接、高效运行。要以国有大型龙头企业为主体，围绕重点产业链、重大投资项目打通堵点、连接断点，形成上下游、产供销、大中小企业协同发展的局面，以加强要素保障，保证各类市场和生活服务业正常供给，畅通产业循环、市场循环、经济社会循环。三是国有企业要加大关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺、产业技术基础和基础装备投入，着力补齐产业链的短板及缺失环节，构建完整的生产供应体系，打造具有战略性和全局性的产业链。在重要行业和关键领域发挥保障作用，强化维护国家安全和产业基础的能力，提升国防军工、能源资源、粮食、战略性网络基础设施等领域的保障水平。

　　（二）国有企业应成为连接国际国内循环的桥梁纽带

　　新发展格局以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国际国内两个市场更好联通、国际国内两种资源更好利用，实现更加强劲可持续发展。国有企业在联通国际国内循环、利用国际国内两个市场和两种资源等方面应发挥桥梁纽带作用。

　　国有企业应利用“十四五”期间我国实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放的契机，依托我国市场优势，全面深度参与国际合作，促进国际国内双循环，促进国际国内两个市场良性发展。一是顺应全球产业链供应链向北美、欧洲和亚洲三大区域汇集的时代潮流，继续实施好“走出去”战略，加强与跨国公司在生产性服务业和服务贸易等领域的利益捆绑，推动形成共生的产业链供应链价值链，并努力推进价值链向高端发展，促进更好利用国际市场资源。二是以共建“一带一路”高质量发展为纽带，按照共商共建共享原则，在沿线国家基础设施建设中积极引入中国龙头企业的龙头产品，提供一流质量和一流服务，塑造以中国制造、中国创造为关键技术的国际生产体系。三是在国内市场，国有企业应利用好自贸试验区和服贸试验区，加强与外资企业的合作，发挥“头雁效应”推动形成一批产业链集群，促进协同发展。同时，主动扩大进口，推动实现进出口平衡，为全球提供总需求，提高我国在国际经济舞台上的话语权和影响力。

　　（三）国有企业应成为由过去不断融入国际循环逐步转向引导国际资源融入国内循环的主力军

　　改革开放以来，按照国内发展的实际需要，我国经济以国有企业为代表，通过向国际市场“要资金”“要技术”“要资源”“要市场”到“要规则”，不断融入国际大市场。在改革开放初期，我国经济百业待兴，但发展缺乏启动资金，对外“要资金”旨在解决发展的资金瓶颈，“要技术”解决基本发展需要。加入世界贸易组织后，我国快速成长为世界加工厂，两头在外的生产模式，对外不仅“要资源”，而且“要市场”，“要规则”则是更高层次的发展需要。在这个过程中，国有企业经营管理也经历了“学样”“跟跑”“并跑”到在一些领域“领跑”的过程，推动我国经济也由封闭不断融入国际大循环，成为全球第二大经济体和世界贸易大国。

　　新发展阶段，我国经济将在更高水平推进开放，我国市场空间大、资源充足、配套产业齐全、发展经营丰富，这预示着我国未来发展前景仍然向好，不仅对大型跨国公司具有较强的吸引力，而且我国会成为发展中国家自身发展过程中“要资金”“要技术”“要资源”“要市场”的对象国。在这个过程中，国有企业是重要平台，也是为其他发展中国家提供发展资源和发展经营的重要实体，成为引领全球企业融入国内市场的主力军，在推动全球共同富裕、构建人类命运共同体方面发挥重要作用。

　　三、构建新发展格局中国有企业改革的基本思路与路径

　　（一）新发展阶段国有企业改革的基本思路

　　新发展阶段，推进国有企业改革需要处理好三组关系，通过先易后难、稳步推进，确保我国国有企业有效服务于构建新发展格局，成为与市场经济相适应的、和其他企业一起公平参与全球和国内市场竞争、与全球贸易规则有效对接的实体。

　　一是处理好继承和创新的关系。在宏观层面，客观认识到我国国企在社会主义市场经济体制中的基础性作用，通过顶层设计优化国有经济布局和结构，做到国有资本有进有退；在微观层面，国企改革因企施策，协调好社区、企业、职工等多重关系，推动国企改革实现帕累托优化，提高公共资源的配置效率。

　　二是处理好政府和市场的关系。国企是政府干预资源配置、参与微观经济活动的重要手段。国企改革说到底是调整政府与市场之间关系，尽可能发挥市场作用。对于涉及国家安全和国民经济命脉等公共职责的行业领域，继续发挥政府的作用，做大做强这些领域的国企；对于其他领域，应发挥市场作用，通过公平竞争提高企业生产率。

　　三是处理好发展和安全的关系。统筹好发展和安全两件大事是党的十九届五中全会作出的重大部署。发展是安全的保障，是解决我国一切问题的基础和关键。安全是发展的前提，没有安全就无从谈发展。当前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，实现高质量发展还有许多短板弱项。国企改革必须统筹好发展和安全的关系，通过改革增强竞争能力和风险防控能力，促进高质量发展。

　　（二）构建新发展格局中国有企业改革路径

　　为适应构建双循环新发展格局要求，必须从战略高度，以开放心态，多措并举，推进国有企业改革。

　　1.坚持新发展理念，明晰责权，大力推进国有企业分类核算、分类考核

　　在摸清国有企业“家底”，全面梳理中央和地方国有企业基本情况的前提下，按国有资本总体布局，清晰界定每一家国有企业职责范围，建立国有企业“退出”机制。同时，积极推进国有企业分类核算和考核制度。国有企业的公共服务职能要作为公益性企业进行管理，必须与商业活动相分离。若在机构上不能分离，则必须先在会计上实行分离，进行分类核算，分类考核。政府对国有企业公益性业务成本，要给予公平、透明、可问责的补偿。此外，定期审核评估每一家国有企业存在的必要性。对于符合国有资本布局优化和结构调整的国有企业，支持其通过并购和专业化整合发挥龙头作用，提高经营效率和整体竞争力。对于竞争性行业和领域，包括能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节，积极推进市场化改革，吸引更多社会资本投入。对于那些不具备竞争力的非主营业务和不良资产，则采取合适方式退出。

　　2.适应“三新一高”战略需要，顶层设计国有企业改革工程

　　国有企业改革是一项系统性工程。在新发展阶段，要贯彻新发展理念，将国有企业改革纳入构建双循环新发展格局、促进高质量发展中进行统筹谋划、统一部署，研究确定国有资本总体布局、明确界定国有企业公共职责及其权责，确保国有资本进一步向涉及国家安全、国民经济命脉重要行业领域以及战略性新兴产业集中，夯实国民经济和社会发展的基础，发挥国有企业在畅通国内大循环中的引领作用，促进行业高质量发展，维护产业链、供应链、价值链安全。同时，按照新发展阶段全面依法执政、提高国家治理能力的要求，健全完善与国有企业相关的法律法规，特别要健全管资本为主的国有资产监管体制，确保国有资本运营和国有企业改革有法可依、有章可循、程序合法，并清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定。

　　3.切实提升国有企业经营效率，有效增强参与构建双循环新发展格局的核心竞争力

　　打铁必须自身硬，国有企业改革应加强财务管理，通过“他律”促进企业治理改革提高经营效率。提升经营效率，既是国有企业改革的出发点，也是增强公共资源配置的基本要求。第一，参照《OECD国有企业治理指引》，建立完善的现代治理结构和机制，着力健全完善国有企业激励结构、经营者选择机制和监督机制、决策权力配置等，进一步提高国有企业治理水平，提高国有企业效率。第二，完善国有企业信息披露制度，提高透明度。制定不同行业企业资产负债表编制格式，全面要求所有行业、所有类型的国有企业披露其商业性业务资产负债表，对于公益性业务，在不涉密的情况下也鼓励披露。积极研究编制公共部门资产负债表的可行性。当前要按《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》要求，将所有国有企业纳入资产负债约束管理体制，并根据行业特征设置资产负债约束指标标准，严格控制产能过剩行业的国有企业资产负债率，有效防范国有企业的经营风险向财政风险转变。第三，积极稳妥推进混合所有制改革，提升国有企业活力和竞争力。不断拓宽混合所有制改革领域和范围，根据国有企业所在行业特征，合理设计和优化股权结构，引进不同少量私人股权，增强国有企业活力。以混合所有制改革为抓手，在产业链供应链上与民营企业、中小企业深化合作，维护稳住产业链价值链，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

　　4.以嫁接国际国内两个循环为宗旨，建立健全符合国际惯例的补贴体系

　　对标国际标准，参照竞争中性原则，深化国内补贴机制改革。首先，要确保补贴政策遵循市场导向原则、竞争中性原则和有法可依原则，对国有企业、私人企业和外企一视同仁。可借鉴发达国家政策经验，补贴可向中小企业倾斜，通过国家科研经费和政府资助形式支持中小企业进行新技术研发与产业化。其次，要总量控制财政补贴规模。遵循国际惯例，补贴集中在研发与绿色发展等领域，[15]包括支持基础研究、竞争前技术的研发活动以及支持企业在节能环保、清洁生产技术的应用与相关投资方面。再次，改变现有直接补贴企业的做法，可借鉴美国、日本和德国的通行做法，将补贴资金打包拨给公共科技服务体系，支持其单独研发提供可扩散的技术，并为企业提供其他技术服务，或者支持其与企业联合研发，促进技术进步。[16]最后，加强补贴纪律。可借鉴欧盟国家援助制度，建立国家补贴制度，规范各级政府补贴行为，建立惩戒制度，确保市场公平竞争。

　　[ 参 考 文 献 ]　

　　[1][8]OECD.OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises[R].Paris: OECD Publishing,2015.　

　　[2][3][4][5][6][7]IMF.State-Owned Enterprises: The Other Government[R]. IMF Fiscal Monitor:47-74, Washington, DC,April 2020. 　　[9]OECD.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises: Challenges and Policy Options[R]. Paris: OECD Publishing,2011. 　　[10]OECD.Competitive Neutrality：Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business[R]. Paris: OECD Publishing,2012.

　　[11]郝鹏.深入实施国企三年行动推动国资国企高质量发展[J].求是,2021(2).　

　　[12]OECD.The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises [R]. Paris: OECD Publishing,2017. 　　[13]2019年财富世界500强排行榜[EB/OL].财富中文网,http://www.fortunechina.com/fortune500/c/2019-07/22/content_339535.htm,2019-7-22. 　　[14]国企改革“1+N”政策落实落地央企公司制改制全面完成[EB/OL].国务院新闻办公室,http://www.scio.gov.cn/video/42600/42601/Document/1689445/1689445.htm, 2020-10-12. 　　[15]张春霖.CPTPP关于其国企规则的例外和豁免规定[EB/OL].财新网,http://opinion.caixin.com/2020-11-27/101633005.html,2020-11-27.

　　[16]肖红军,阳镇,姜培宁.平台型企业发展:“十三五”回顾与“十四五”展望[J].中共中央党校（国家行政学院）学报,2020(6).　

　　[作者简介]熊平安，上海商学院教务处处长、副教授；秦月星，财政部国际经济关系司研究处处长、副教授。　　 　　①注：自2017年12月12日在世界贸易组织第11届部长级会议期间，美国、欧盟和日本三国贸易部长发表第一个联合声明以来，三方已经联合发布了7份与国际经贸规则相关的联合声明，试图通过多边规则对非市场导向政策特别是政府补贴带来的产能过剩问题进行规范。