绿水青山就是金山银山，这一科学论断作为重要的生态发展理念被写入了党的十九大报告，现在已经被全社会认同和接受。要把绿水青山变成能让广大人民群众感受到实惠的金山银山需要做许多重工作。转变发展理念，优化规划布局，挖掘开发生态产业等都可以看作这一战略的“前端”实现路径，为此全国各地已经探索出很多有益经验，并取得了显著成效。持续做好绿水青山向金山银山转化的同时，“兜底”的通道也必须保持畅通，也就是说不仅要开发好绿水青山，更要让保护绿水青山的工作也能产生收益，得到补偿，为保护绿水青山提供正向激励机制。

　　日前，中共中央和国务院印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，对绿水青山保护的“兜底”补偿激励机制提出了明确要求。文件提出，要围绕重点，健全综合补偿制度，建设以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局，要使得全社会参与生态保护的积极性显著增强。只有让受益者付费、保护者得到合理补偿，才可有效增加生态的产品和服务，实现可持续的生态产品供给，做到金山银山和绿水青山的有机统一。

　　在补偿方法上，文件重点提出要发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿，要合理界定生态环境权利，按照受益者付费的原则，采用市场化、多元化方式促进生态保护者利益的补偿。具体方法包括完善市场交易机制、拓展市场化融资渠道和探索多样化的补偿方式等。值得注意的是，这些具体方法和措施的重点是市场化，让市场机制发挥在生态保护补偿中的资源配置基础性作用。

　　任何一项公共政策的执行和目标实现都需要多元的政策工具，而不是仅仅依靠一种手段，环境补偿也不例外。过去的单一依靠政府主导的生态补偿工作有一些突出的问题。与党中央有关生态文明建设的要求和实现高质量发展的目标相比，补偿制度还存在体系不尽健全、补偿手段相对单一、权利责任划分不够清晰、考核奖惩力度偏弱、地方政府和市场主体参与生态保护工作的积极性和主动性不够等问题。特别是政府主导的补偿手段单一较严重地影响了市场主体的生态保护参与积极性。

　　各种政策工具，不管是国家干预程度很高的管制型工具，还是国家干预程度较低的自愿型政策工具，抑或兼而有之的混合型政策工具，各有优势，而一项政策的实现往往需要多种工具的统筹使用，综合发力。尤其像生态补偿这样的政策，其政策子系统复杂程度较高，参与生态保护的行动者类型和数量较多，补偿不到位时它们彼此还可能互相冲突，降低生态保护的意愿。那么在政府具有较强的调控和管制能力的条件下，可以充分利用市场工具通过确权等方法实现自由竞争，通过市场“看不见的手”来配置资源，达到补偿的合理和均衡。

　　除了发挥市场工具的主要作用外，政府作用也要完善。在补偿机制建立过程中，政府要弥补市场缺陷，完善监测手段，建立监督和协作联动机制。还要建立生态补偿政策评估机制，完善评估方法，落实资金、项目调整优化措施，明确各项任务责任部门，将生态补偿政策制定、实施、管理与评估等工作纳入各管理部门政绩考核内容。政府还要做好支撑体系建设和强化工作，加强生态环境监测、统计、信息机制与能力建设，推进生态补偿法制化工作。同时积极探索使用包括信息、使用者付费、补贴等混合型政策工具，充分发挥它们的功能，扎实推进生态文明各项制度建设，切实将制度优势转化为治理效能。（范永茂 中国人民大学公共管理学院副教授）