习近平总书记指出：“在互联网经济时代，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。”数据要素在数字时代下已与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列，成为推动经济增长的新引擎。数据要素价值的实现在于流动，数据要素跨境流动是释放数据红利、推动数字经济创新发展、打造新发展格局战略支点的重要支撑，是提升我国全球数据治理能力的重要路径。

　　准确把握数据流动的基础制约

　　制约数据要素跨境流动的主要因素包括权属关系、权益分配、价值评估、隐私保护及国家安全等，而这些因素产生的根源恰恰也来自数据要素的基本特性和非竞争性、非排他性、低成本复制、外部性等技术－经济特征。

　　数据产权确立、保护、交易和价值评估难题，导致数据分级分类困难，是数据跨境流动的基础制约。虽然我国明确了要健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，但数据要素的市场化配置面临着诸多难题，有待解决。

　　首先，数据产权确立难题。从数据的特征看，数据具备非竞用性和无限复制的特征，一份数据被生产出来，就有可能被其他主体无限复制、共享、加工。实际上，大部分数据搜集者在网络上获取数据时，都无法确定数据的真实源头。数据一旦产生便能在极短的时间被大量主体所控制，因而数据溯源和确权的执行成本极高。从数据产权划分的主体角度看，数据生产者和数据控制者哪一方应该获得数据的所有权也存在争议。

　　其次，数据产权保护难题。数据的非竞用性和低成本复制性同时带来产权保护的难题，即便产权清晰的数据，也无法避免被其他主体占用、盗用、滥用。数据的传输和存储的便捷性一定程度上加剧了数据产权保护的困境。

　　再次，数据产权交易和价值评估难题。由于缺乏数据确权的方案及可行技术手段，交易主体无法清晰界定。产权保护体系的不完善使得数据产权交易没有安全保障。而且在保护个人隐私、商业机密和满足监管的目标下，很难低成本、高效率地实现数据所有权和使用权的分离并快速流通。因此，各国在实践中也尚未形成体系成熟的数据交易市场。

　　系统研究制定全链条全领域数据治理体系

　　习近平总书记指出：“推动数字经济健康发展，要坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。”因此，要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。

　　数据的自由流动与数字经贸发展水平高度相关，引发诸多正当的政策关切，如国家安全、本国数字市场利益保护、公共道德和个人隐私保护等。我国高度重视数据安全，但目前尚无完善的数据跨境流动的监管规则。虽然近年来相继颁布了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等，但仍存在界定不清晰和操作的不确定性等问题，数据流动方面经典的判例较为缺乏。

　　建设全链条全领域的数据治理体系，需要在数据分类分级的前提下，明确以公共数据开放共享与商业数据交易交换为核心的数据要素跨境流动路径，确定两类数据在跨境流动“事前”“事中”和“事后”三个环节的路径设计。对于公共数据，如民生领域的港澳车北上、出入境健康码、身份验证等，以及科研领域的科技数据共享、跨境合作研发等，探索“事前”数据脱敏处理、“事中”安全可控流动、“事后”可溯源可融合的开放共享路径；对于商业数据，如各种职业资格资质认定、信用等级认证、商事登记、金融债券通等，探索“事前”数据定价加密、“事中”有序交易流动、“事后”可赋能可监管的交易交换路径。

　　建设全链条全领域的数据治理体系，需要在技术端和制度端给予数据流动强有力支撑。一方面，在技术端，强化数据要素跨境流动的技术平台支撑，通过加密技术、脱敏技术、机器学习及区块链技术的应用，促进大湾区数据存储港、数据交易中心和数据监管平台建设。另一方面，在制度端，构建数据要素的分级分类、定价交易、跨境共享等流动规则，以及涵盖监管模式、监管机构、监管试点的多方治理的监管体系。

　　牢牢掌握数字经济自主权，建立数据治理全球话语权

　　习近平总书记指出：“要牵住数字关键核心技术自主创新这个‘牛鼻子’，发挥我国社会主义制度优势、新型举国体制优势、超大规模市场优势，提高数字技术基础研发能力，打好关键核心技术攻坚战，尽快实现高水平自立自强，把发展数字经济自主权牢牢掌握在自己手中。”

　　在数字经济时代，数据已经成为社会经济发展的关键要素，是世界各国竞相争夺的基础性战略资源。其中，跨境数据在支撑国际贸易活动、促进跨国科技合作、推动数据资源共享方面的作用越来越凸显，加强数据跨境流动探索，已成为打造我国在全球数字经济发展格局中优势的关键。不论是出于深化开放还是促进发展、抑或是发挥数字经济动能的考虑，数据自由流动都应成为我国发展数字经济的基本立场和战略目标。

　　当前，数据流动规则难以同时兼顾“跨境数据隐私保护”“跨境数据自由流动”和“跨境数据保护自主权”等多方面。数据要素跨境流动由于涉及不同国家或地区的政策协调，监管体系也存在薄弱环节，还面临跨境执行的困难。我国应采取适宜的策略，用循序渐进、序贯决策方式，结合我国发展实际，制定数据跨境流动的短、中、长期分阶段目标，其中短期目标主要是探索数据要素跨境流动的赋能机制；中期目标主要是完善数据要素跨境流动的规则体系；长期目标是提升数据要素跨境流动的国际话语权。同时要兼顾战略目标和战术目标。战略目标是通过数据跨境流动和治理的开拓性研究，为我国参与全球数据治理奠定基础；战术目标是探索和发现数据要素跨境流动路径，从硬性技术设施、软性制度设施和业务场景应用构建数据要素跨境流动的渠道、路径和保障机制。

　　探究如何在掌握数字经济自主权基础上优化跨境数据流动的路径，需要考虑平衡跨境数据流动所引起的数据主权、数据保护和数据自由流动的利益冲突，在本地化存储、严格保护、宽松保护、折衷保护和低保护五种模式中选取利益最大化的治理策略。对我国整体而言，受限于信息网络技术发展和数据保护规则建立情况，宜采取“严格保护”模式，坚持数据分类分级管理，在保证安全的前提下促进数据自由流动，实现数据保护与数据流动的平衡。对于我国可以先行试点的地区如粤港澳大湾区而言，“一国两制”下大湾区的特殊性，在内地政府掌握出境数据决策权前提下，可以给予港澳数据跨境自由流动的便利，通过构建和完善数据流动与安全规则体系，促进数据生产要素在大湾区自由流动，推动大湾区国际数据中心建设，再推广至其他区域，然后在构造数据跨境流动序贯决策模型基础上，综合国内外经验，提出适合跨境数据流动的可行性方案，为我国与周边国家、RCEP国家、“一带一路”沿线国家和世界各国开展数据跨境流动提供决策参考。

　　作者系广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究院院长、教授、博士生导师

　　本文系国家社科基金重大项目（21&ZD123）的阶段性成果